進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)控制價(jià)編制與管理的探討
來源：本站 瀏覽量：2410 日期2018-09-10
來源：《招標(biāo)采購管理》2018年第2期
作者：浙江省湖州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)財(cái)政局，何法君
編者按：招標(biāo)控制價(jià)對合理確定工程造價(jià)和有效實(shí)施造價(jià)管理具有重要作用，本文從招標(biāo)控制價(jià)的內(nèi)涵、相關(guān)規(guī)定要求入手，結(jié)合《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》在浙江省貫徹實(shí)施遇到的實(shí)際問題，分析了招標(biāo)控制價(jià)編制與管理過程中存在的難點(diǎn)及其成因，并分別提出形成合理招標(biāo)控制價(jià)的監(jiān)督管理措施和組織、技術(shù)措施，對進(jìn)一步提高招標(biāo)工程量清單和控制價(jià)的質(zhì)量，減少工程造價(jià)糾紛，形成多層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理模式給出了建議。
《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（簡稱《規(guī)范》）2004年在浙江省開始執(zhí)行，經(jīng)過2008年、2013年兩次修編，擴(kuò)大了涵蓋的內(nèi)容，進(jìn)一步優(yōu)化了《規(guī)范》與浙江省建設(shè)工程計(jì)價(jià)依據(jù)的銜接和匹配程度。隨著工程量清單計(jì)價(jià)模式的縱深推進(jìn)及相關(guān)配套制度的逐步完善，清單計(jì)價(jià)模式在促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、公共資源公平交易、合理確定工程造價(jià)、降低工程風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防造價(jià)糾紛等方面發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用，并在工程造價(jià)管理、工程招投標(biāo)領(lǐng)域內(nèi)起到了主導(dǎo)地位作用。但在貫徹實(shí)施過程中也遇到了一些問題，如清單編制質(zhì)量不高、嚴(yán)重不平衡報(bào)價(jià)、招標(biāo)進(jìn)度慢等情況，特別是招標(biāo)控制價(jià)不合理、時(shí)效性爭議影響了招標(biāo)質(zhì)量、建設(shè)管理、工程結(jié)算等方面工作，需要進(jìn)一步依法依規(guī)加強(qiáng)監(jiān)管或出臺新的制度加以規(guī)范。為此，筆者從招標(biāo)控制價(jià)的內(nèi)涵、相關(guān)規(guī)定要求入手，同時(shí)結(jié)合實(shí)際工作發(fā)現(xiàn)的問題，分析產(chǎn)生問題的根源，提出一些粗淺的看法與措施，與同行們探討交流。
一、當(dāng)前招標(biāo)控制價(jià)確定與管理存在的問題
招標(biāo)控制價(jià)是指招標(biāo)人根據(jù)國家或省級、行業(yè)建設(shè)主管部門頒發(fā)的有關(guān)計(jì)價(jià)依據(jù)和辦法，以及擬定的招標(biāo)文件和招標(biāo)工程量清單，結(jié)合工程具體情況編制的招標(biāo)工程的最高投標(biāo)限價(jià)，其工作重點(diǎn)主要包括兩部分內(nèi)容：一是工程量清單的編制；二是清單子目綜合單價(jià)、措施費(fèi)等價(jià)格的確定，所以產(chǎn)生問題也與這兩方面密切相關(guān)。
1．招標(biāo)工程量清單編制質(zhì)量不高
清單質(zhì)量問題主要體現(xiàn)在清單漏項(xiàng)普遍、項(xiàng)目特征描述不準(zhǔn)確和不全面、工程數(shù)量偏差較大、清單子目設(shè)置不規(guī)范和不合理，以及措施方案不合理導(dǎo)致措施項(xiàng)目漏項(xiàng)或費(fèi)用考慮不足。這些清單質(zhì)量問題足以讓清單計(jì)價(jià)優(yōu)勢蕩然無存，特別是工程量偏差大，引起嚴(yán)重不平衡報(bào)價(jià)，會導(dǎo)致造價(jià)失控。
2．招標(biāo)控制價(jià)確定與管理不規(guī)范
一是綜合單價(jià)組價(jià)不合理，打擦邊球“暗降”控制價(jià)；無價(jià)材料價(jià)格定價(jià)比較隨意、部分信息價(jià)與市場存在倒掛現(xiàn)象，導(dǎo)致隱形壓級壓價(jià)。二是招標(biāo)控制價(jià)公布不夠全面深入。目前我市（湖州市）只公布招標(biāo)控制價(jià)單項(xiàng)工程總價(jià)，不公布單位工程、分部分項(xiàng)、措施項(xiàng)目等細(xì)化的工程造價(jià)，增加了各潛在投標(biāo)人的質(zhì)疑難度。三是招標(biāo)控制價(jià)編制質(zhì)量的監(jiān)督管理不夠及時(shí)深入，事后追溯和監(jiān)管容易引起工程糾紛。
3．招標(biāo)控制價(jià)的時(shí)效性存在爭議
現(xiàn)在實(shí)際工作中對于招標(biāo)控制價(jià)有兩種不同的效力理解:一種理解是招標(biāo)控制價(jià)在招投標(biāo)階段起到攔標(biāo)價(jià)的作用，招標(biāo)結(jié)束后招標(biāo)控制價(jià)失去法律效力，招標(biāo)控制價(jià)的高低與承包人不再有任何關(guān)系;另一種理解是招標(biāo)控制價(jià)作為價(jià)格形態(tài)，其準(zhǔn)確性與完整性始終由招標(biāo)人負(fù)責(zé)，甚至有的施工單位會查閱招標(biāo)控制價(jià)，以招標(biāo)控制價(jià)的某些單價(jià)低于市場價(jià)格為由要求工程變更。由于沒有明確的政策規(guī)定，容易引起實(shí)施過程中扯皮和工程結(jié)算糾紛。
二、招標(biāo)控制價(jià)確定與管理存在問題的原因分析
招標(biāo)工程量清單是指招標(biāo)人依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)文件、設(shè)計(jì)文件以及施工現(xiàn)場實(shí)際情況由具有編制能力的招標(biāo)人或受其委托、具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢?nèi)司幹频?，隨招標(biāo)文件發(fā)布供投標(biāo)報(bào)價(jià)的工程量清單，包括其說明和表格。這都是《規(guī)范》中既有的明確定義和強(qiáng)制性規(guī)定。根據(jù)上述發(fā)現(xiàn)的問題來分析，招標(biāo)控制價(jià)的質(zhì)量主要還是招標(biāo)工程量清單的質(zhì)量問題，其次才是價(jià)格與管理問題。因此我們必須從源頭出發(fā)深入分析，挖掘影響招標(biāo)工程量清單和招標(biāo)控制價(jià)質(zhì)量的參與主體、基礎(chǔ)資料、管理制度等方面因素。
1．工程量清單招標(biāo)時(shí)間緊湊導(dǎo)致清單質(zhì)量不高
項(xiàng)目時(shí)間進(jìn)度目標(biāo)要求比較高，有些領(lǐng)導(dǎo)更關(guān)注進(jìn)度目標(biāo)，不太重視招標(biāo)成果質(zhì)量。因此工程設(shè)計(jì)及工程量清單編制時(shí)間都被大幅度壓縮。有的項(xiàng)目以未經(jīng)過圖審的施工圖紙編制工程量清單，有的項(xiàng)目甚至連地勘都沒完成，以暫定的基礎(chǔ)設(shè)計(jì)就“創(chuàng)新破難”地開始編制清單。在這樣的工作節(jié)奏和狀態(tài)下，各中介服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的地質(zhì)勘探、施工圖紙和工程量清單難免會出現(xiàn)較大的誤差甚至錯(cuò)誤，極大地增加了招標(biāo)控制價(jià)的管理難度，也增加了現(xiàn)場施工管理的簽證計(jì)量責(zé)任，同時(shí)工程造價(jià)也得不到合理控制。
2．工程量清單編制人員專業(yè)技術(shù)水平不高導(dǎo)致清單質(zhì)量不高
這主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是識圖、審圖能力不強(qiáng)，導(dǎo)致清單漏項(xiàng)或項(xiàng)目特征描述有歧義；二是對于清單計(jì)價(jià)規(guī)范、清單附錄的計(jì)價(jià)規(guī)則沒有深入領(lǐng)會，導(dǎo)致清單設(shè)置不規(guī)范、漏項(xiàng)等；三是工程資料、現(xiàn)場情況不會綜合利用，導(dǎo)致漏項(xiàng)或費(fèi)用考慮不全面，如某道路工程線形上有一段混凝土廢棄舊路基橫穿，由于編制人員不了解現(xiàn)場情況、平面圖又沒有仔細(xì)審閱，導(dǎo)致混凝土路基拆除子目漏項(xiàng)；四是常規(guī)施工方案不能合理把握，導(dǎo)致措施清單不合理，計(jì)取費(fèi)用與實(shí)際發(fā)生費(fèi)用偏差很大，如采用井點(diǎn)降水和其他普通降水方案，產(chǎn)生費(fèi)用差距會很大，或已超出施工單位的風(fēng)險(xiǎn)承受范圍。
3．咨詢企業(yè)及編制人員對成果質(zhì)量重視程度不夠?qū)е虑鍐钨|(zhì)量不高
一是咨詢成果質(zhì)量三級復(fù)核沒有做到位，編制時(shí)只求進(jìn)度、成果質(zhì)量無人評價(jià)，如某公司房產(chǎn)項(xiàng)目，由20個(gè)高層單體組成，為了加快清單編制進(jìn)度，分多組人員實(shí)施，最后復(fù)核工作沒有落實(shí)到位導(dǎo)致工程量清單標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、前后矛盾，在項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)問題已經(jīng)于事無補(bǔ)，造價(jià)失控；二是事后追訴不力，委托咨詢合同中往往沒有約定出現(xiàn)咨詢成果質(zhì)量問題的處罰條款，即使有了相應(yīng)條款，真正按約履行的少之又少，即使按約追訴，損失也無法完全彌補(bǔ)。
4．與招標(biāo)控制價(jià)質(zhì)量相關(guān)聯(lián)主體問題導(dǎo)致清單質(zhì)量不高
一是由于勘察設(shè)計(jì)單位提供的報(bào)告和施工圖紙不準(zhǔn)確，最后導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更，致使招標(biāo)工程量清單被動(dòng)糾錯(cuò)，造價(jià)也得不到控制；二是業(yè)主公布控制價(jià)深度不夠，政策文件執(zhí)行不到位，導(dǎo)致清單質(zhì)量不高。如《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部第16號令）第八條規(guī)定“招標(biāo)人設(shè)有最高投標(biāo)限價(jià)的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)時(shí)公布最高投標(biāo)的總價(jià)，以及各單位工程的分部分項(xiàng)工程費(fèi)、措施項(xiàng)目費(fèi)、其他項(xiàng)目費(fèi)、規(guī)費(fèi)和稅金?！倍菔写蟛糠猪?xiàng)目只是公布招標(biāo)控制價(jià)總價(jià)；三是監(jiān)督管理不夠嚴(yán)格，對于被質(zhì)疑招標(biāo)控制價(jià)調(diào)查響應(yīng)不及時(shí)，對確有偏離規(guī)定幅度之外的情況處罰不夠，導(dǎo)致清單質(zhì)量得不到各潛在投標(biāo)人實(shí)時(shí)監(jiān)督，也影響了各潛在投標(biāo)人質(zhì)疑的主動(dòng)性，這些因素間接影響了清單質(zhì)量的提高。
5．招標(biāo)控制價(jià)的時(shí)效性分析
從招標(biāo)控制價(jià)的含義及相關(guān)規(guī)定來分析，招標(biāo)控制價(jià)只是一個(gè)時(shí)點(diǎn)或時(shí)段價(jià)格，應(yīng)該有一定的有效期限。即招標(biāo)控制價(jià)在招投標(biāo)階段起到攔標(biāo)價(jià)的作用，招標(biāo)結(jié)束后招標(biāo)控制價(jià)失去法律效力。但我們必須加強(qiáng)招標(biāo)控制價(jià)在其有效期內(nèi)的質(zhì)量監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)調(diào)整完善、及時(shí)處理相關(guān)主體，讓招標(biāo)控制價(jià)在招標(biāo)階段真正起到控制作用。
三、完善招標(biāo)控制價(jià)確定與管理的措施建議
使用國有資金投資的建設(shè)工程發(fā)承包，必須采用工程量清單計(jì)價(jià)，工程招標(biāo)必須設(shè)置招標(biāo)控制價(jià)，招標(biāo)控制價(jià)應(yīng)由具有編制能力的招標(biāo)人或受其委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢?nèi)司幹坪蛷?fù)核，并按規(guī)定要求報(bào)建設(shè)行政主管部門備案備查，經(jīng)備案的招標(biāo)控制價(jià)按規(guī)定程序要求公布。這些都是《規(guī)范》中既有的規(guī)定，我們也貫徹落實(shí)得很不錯(cuò)，但為了進(jìn)一步提高招標(biāo)工程量清單和控制價(jià)的質(zhì)量，減少工程造價(jià)糾紛，加快項(xiàng)目推進(jìn)速度，建議建設(shè)各方主體共同參與共同提高，真正形成多層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理模式。
1．建設(shè)單位應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，為清單編制提供時(shí)間和技術(shù)保障
招標(biāo)工程量清單是招標(biāo)文件的組成部分，其準(zhǔn)確性和完整性由招標(biāo)人負(fù)責(zé)。因此，建設(shè)單位應(yīng)加快項(xiàng)目前期進(jìn)度，盡早取得可靠的地質(zhì)勘查報(bào)告、經(jīng)圖審的施工圖紙，為清單編制人提供能夠保障清單質(zhì)量的編制時(shí)間，必須做到在招標(biāo)文件發(fā)售之前完成工程量清單的編制與審核。同時(shí)要求建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)組織多方參與的清單編制碰頭會、成果質(zhì)量的審查會，確保工程量清單和控制價(jià)的編制質(zhì)量。
2．提高質(zhì)量與合同契約意識，加強(qiáng)對中介成果文件質(zhì)量缺陷的責(zé)任追究
地質(zhì)勘查報(bào)告、施工圖紙等都是清單編制的基礎(chǔ)，首先勘察設(shè)計(jì)單位應(yīng)樹立質(zhì)量意識、基礎(chǔ)意識，保證出具報(bào)告文件的準(zhǔn)確性、完整性；其次咨詢單位應(yīng)做到嚴(yán)格按照咨詢服務(wù)操作規(guī)程落實(shí)質(zhì)量保障體系，特別是落實(shí)成果文件三級復(fù)核制度，確保清單編制質(zhì)量；最后建設(shè)單位應(yīng)樹立違約責(zé)任追究意識，不能做老好人，對于中介機(jī)構(gòu)成果文件質(zhì)量問題必須按約進(jìn)行責(zé)任追究，提高出現(xiàn)質(zhì)量問題的成本代價(jià)，形成強(qiáng)有力的質(zhì)量提高倒逼態(tài)勢。
3．加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)教育，提高造價(jià)從業(yè)人員綜合管理水平
一是造價(jià)專業(yè)方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，特別是與計(jì)價(jià)密切相關(guān)的新規(guī)范、新定額、新圖集、新文件的深入學(xué)習(xí)；二是施工技術(shù)方面的學(xué)習(xí)，如勘察報(bào)告、施工方案、技術(shù)措施、基坑驗(yàn)槽、施工圖紙中各類節(jié)點(diǎn)詳圖、施工過程中的各類記錄資料等的熟練掌握與應(yīng)用，這些資料能否綜合利用、靈活應(yīng)用，充分體現(xiàn)一個(gè)造價(jià)人員的執(zhí)業(yè)水平高低。
4．完善政策法規(guī)制度，進(jìn)一步規(guī)范管理
一是分專業(yè)制定招標(biāo)工程量清單子目設(shè)置示范格式，形成一種便于編制與復(fù)核的格式化清單示范文本，明確規(guī)定編制人資格，建議取得造價(jià)從業(yè)資格滿五年后方能編制工程量清單和招標(biāo)控制價(jià)。二是嚴(yán)格按照住建部16號令規(guī)定要求公布招標(biāo)控制價(jià)總價(jià)以及各單位工程的分部分項(xiàng)工程費(fèi)、措施項(xiàng)目費(fèi)、其他項(xiàng)目費(fèi)、規(guī)費(fèi)和稅金，也可增加公布無價(jià)材料的價(jià)格取定表，讓各潛在投標(biāo)人清楚知曉各項(xiàng)價(jià)格確定的依據(jù)，如存在偏差幅度超出規(guī)定范圍，可啟動(dòng)質(zhì)疑和投訴程序，起到多方參與監(jiān)督的效果。三是招標(biāo)控制價(jià)不應(yīng)上浮或下調(diào)，但在招標(biāo)文件有效報(bào)價(jià)的攔標(biāo)價(jià)確定時(shí)建議給予一定下浮幅度，建設(shè)單位可根據(jù)工程專業(yè)和實(shí)際情況確定1%～5%的下浮幅度，這個(gè)幅度可以在開標(biāo)時(shí)隨機(jī)抽取，這樣既可以防止建設(shè)單位暗降招標(biāo)控制價(jià)，也可以預(yù)防圍標(biāo)串標(biāo)和高價(jià)拉標(biāo)，讓工程招標(biāo)競爭更充分。四是建議明確招標(biāo)控制價(jià)的有效期限，并在有效期內(nèi)進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范管理。加大對招標(biāo)控制價(jià)質(zhì)疑問題的查處力度，做到及時(shí)受理、及時(shí)審查，對于有質(zhì)量問題的招標(biāo)控制價(jià)編制單位及個(gè)人，給予不良行為公示，并納入《浙江省工程造價(jià)咨詢成果文件質(zhì)量檢查管理規(guī)定》的綜合考核，起到實(shí)時(shí)監(jiān)督的效果。
作者：浙江省湖州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)財(cái)政局，何法君
編者按：招標(biāo)控制價(jià)對合理確定工程造價(jià)和有效實(shí)施造價(jià)管理具有重要作用，本文從招標(biāo)控制價(jià)的內(nèi)涵、相關(guān)規(guī)定要求入手，結(jié)合《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》在浙江省貫徹實(shí)施遇到的實(shí)際問題，分析了招標(biāo)控制價(jià)編制與管理過程中存在的難點(diǎn)及其成因，并分別提出形成合理招標(biāo)控制價(jià)的監(jiān)督管理措施和組織、技術(shù)措施，對進(jìn)一步提高招標(biāo)工程量清單和控制價(jià)的質(zhì)量，減少工程造價(jià)糾紛，形成多層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理模式給出了建議。
《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（簡稱《規(guī)范》）2004年在浙江省開始執(zhí)行，經(jīng)過2008年、2013年兩次修編，擴(kuò)大了涵蓋的內(nèi)容，進(jìn)一步優(yōu)化了《規(guī)范》與浙江省建設(shè)工程計(jì)價(jià)依據(jù)的銜接和匹配程度。隨著工程量清單計(jì)價(jià)模式的縱深推進(jìn)及相關(guān)配套制度的逐步完善，清單計(jì)價(jià)模式在促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、公共資源公平交易、合理確定工程造價(jià)、降低工程風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防造價(jià)糾紛等方面發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用，并在工程造價(jià)管理、工程招投標(biāo)領(lǐng)域內(nèi)起到了主導(dǎo)地位作用。但在貫徹實(shí)施過程中也遇到了一些問題，如清單編制質(zhì)量不高、嚴(yán)重不平衡報(bào)價(jià)、招標(biāo)進(jìn)度慢等情況，特別是招標(biāo)控制價(jià)不合理、時(shí)效性爭議影響了招標(biāo)質(zhì)量、建設(shè)管理、工程結(jié)算等方面工作，需要進(jìn)一步依法依規(guī)加強(qiáng)監(jiān)管或出臺新的制度加以規(guī)范。為此，筆者從招標(biāo)控制價(jià)的內(nèi)涵、相關(guān)規(guī)定要求入手，同時(shí)結(jié)合實(shí)際工作發(fā)現(xiàn)的問題，分析產(chǎn)生問題的根源，提出一些粗淺的看法與措施，與同行們探討交流。
一、當(dāng)前招標(biāo)控制價(jià)確定與管理存在的問題
招標(biāo)控制價(jià)是指招標(biāo)人根據(jù)國家或省級、行業(yè)建設(shè)主管部門頒發(fā)的有關(guān)計(jì)價(jià)依據(jù)和辦法，以及擬定的招標(biāo)文件和招標(biāo)工程量清單，結(jié)合工程具體情況編制的招標(biāo)工程的最高投標(biāo)限價(jià)，其工作重點(diǎn)主要包括兩部分內(nèi)容：一是工程量清單的編制；二是清單子目綜合單價(jià)、措施費(fèi)等價(jià)格的確定，所以產(chǎn)生問題也與這兩方面密切相關(guān)。
1．招標(biāo)工程量清單編制質(zhì)量不高
清單質(zhì)量問題主要體現(xiàn)在清單漏項(xiàng)普遍、項(xiàng)目特征描述不準(zhǔn)確和不全面、工程數(shù)量偏差較大、清單子目設(shè)置不規(guī)范和不合理，以及措施方案不合理導(dǎo)致措施項(xiàng)目漏項(xiàng)或費(fèi)用考慮不足。這些清單質(zhì)量問題足以讓清單計(jì)價(jià)優(yōu)勢蕩然無存，特別是工程量偏差大，引起嚴(yán)重不平衡報(bào)價(jià)，會導(dǎo)致造價(jià)失控。
2．招標(biāo)控制價(jià)確定與管理不規(guī)范
一是綜合單價(jià)組價(jià)不合理，打擦邊球“暗降”控制價(jià)；無價(jià)材料價(jià)格定價(jià)比較隨意、部分信息價(jià)與市場存在倒掛現(xiàn)象，導(dǎo)致隱形壓級壓價(jià)。二是招標(biāo)控制價(jià)公布不夠全面深入。目前我市（湖州市）只公布招標(biāo)控制價(jià)單項(xiàng)工程總價(jià)，不公布單位工程、分部分項(xiàng)、措施項(xiàng)目等細(xì)化的工程造價(jià)，增加了各潛在投標(biāo)人的質(zhì)疑難度。三是招標(biāo)控制價(jià)編制質(zhì)量的監(jiān)督管理不夠及時(shí)深入，事后追溯和監(jiān)管容易引起工程糾紛。
3．招標(biāo)控制價(jià)的時(shí)效性存在爭議
現(xiàn)在實(shí)際工作中對于招標(biāo)控制價(jià)有兩種不同的效力理解:一種理解是招標(biāo)控制價(jià)在招投標(biāo)階段起到攔標(biāo)價(jià)的作用，招標(biāo)結(jié)束后招標(biāo)控制價(jià)失去法律效力，招標(biāo)控制價(jià)的高低與承包人不再有任何關(guān)系;另一種理解是招標(biāo)控制價(jià)作為價(jià)格形態(tài)，其準(zhǔn)確性與完整性始終由招標(biāo)人負(fù)責(zé)，甚至有的施工單位會查閱招標(biāo)控制價(jià)，以招標(biāo)控制價(jià)的某些單價(jià)低于市場價(jià)格為由要求工程變更。由于沒有明確的政策規(guī)定，容易引起實(shí)施過程中扯皮和工程結(jié)算糾紛。
二、招標(biāo)控制價(jià)確定與管理存在問題的原因分析
招標(biāo)工程量清單是指招標(biāo)人依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)文件、設(shè)計(jì)文件以及施工現(xiàn)場實(shí)際情況由具有編制能力的招標(biāo)人或受其委托、具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢?nèi)司幹频?，隨招標(biāo)文件發(fā)布供投標(biāo)報(bào)價(jià)的工程量清單，包括其說明和表格。這都是《規(guī)范》中既有的明確定義和強(qiáng)制性規(guī)定。根據(jù)上述發(fā)現(xiàn)的問題來分析，招標(biāo)控制價(jià)的質(zhì)量主要還是招標(biāo)工程量清單的質(zhì)量問題，其次才是價(jià)格與管理問題。因此我們必須從源頭出發(fā)深入分析，挖掘影響招標(biāo)工程量清單和招標(biāo)控制價(jià)質(zhì)量的參與主體、基礎(chǔ)資料、管理制度等方面因素。
1．工程量清單招標(biāo)時(shí)間緊湊導(dǎo)致清單質(zhì)量不高
項(xiàng)目時(shí)間進(jìn)度目標(biāo)要求比較高，有些領(lǐng)導(dǎo)更關(guān)注進(jìn)度目標(biāo)，不太重視招標(biāo)成果質(zhì)量。因此工程設(shè)計(jì)及工程量清單編制時(shí)間都被大幅度壓縮。有的項(xiàng)目以未經(jīng)過圖審的施工圖紙編制工程量清單，有的項(xiàng)目甚至連地勘都沒完成，以暫定的基礎(chǔ)設(shè)計(jì)就“創(chuàng)新破難”地開始編制清單。在這樣的工作節(jié)奏和狀態(tài)下，各中介服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的地質(zhì)勘探、施工圖紙和工程量清單難免會出現(xiàn)較大的誤差甚至錯(cuò)誤，極大地增加了招標(biāo)控制價(jià)的管理難度，也增加了現(xiàn)場施工管理的簽證計(jì)量責(zé)任，同時(shí)工程造價(jià)也得不到合理控制。
2．工程量清單編制人員專業(yè)技術(shù)水平不高導(dǎo)致清單質(zhì)量不高
這主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是識圖、審圖能力不強(qiáng)，導(dǎo)致清單漏項(xiàng)或項(xiàng)目特征描述有歧義；二是對于清單計(jì)價(jià)規(guī)范、清單附錄的計(jì)價(jià)規(guī)則沒有深入領(lǐng)會，導(dǎo)致清單設(shè)置不規(guī)范、漏項(xiàng)等；三是工程資料、現(xiàn)場情況不會綜合利用，導(dǎo)致漏項(xiàng)或費(fèi)用考慮不全面，如某道路工程線形上有一段混凝土廢棄舊路基橫穿，由于編制人員不了解現(xiàn)場情況、平面圖又沒有仔細(xì)審閱，導(dǎo)致混凝土路基拆除子目漏項(xiàng)；四是常規(guī)施工方案不能合理把握，導(dǎo)致措施清單不合理，計(jì)取費(fèi)用與實(shí)際發(fā)生費(fèi)用偏差很大，如采用井點(diǎn)降水和其他普通降水方案，產(chǎn)生費(fèi)用差距會很大，或已超出施工單位的風(fēng)險(xiǎn)承受范圍。
3．咨詢企業(yè)及編制人員對成果質(zhì)量重視程度不夠?qū)е虑鍐钨|(zhì)量不高
一是咨詢成果質(zhì)量三級復(fù)核沒有做到位，編制時(shí)只求進(jìn)度、成果質(zhì)量無人評價(jià)，如某公司房產(chǎn)項(xiàng)目，由20個(gè)高層單體組成，為了加快清單編制進(jìn)度，分多組人員實(shí)施，最后復(fù)核工作沒有落實(shí)到位導(dǎo)致工程量清單標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、前后矛盾，在項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)問題已經(jīng)于事無補(bǔ)，造價(jià)失控；二是事后追訴不力，委托咨詢合同中往往沒有約定出現(xiàn)咨詢成果質(zhì)量問題的處罰條款，即使有了相應(yīng)條款，真正按約履行的少之又少，即使按約追訴，損失也無法完全彌補(bǔ)。
4．與招標(biāo)控制價(jià)質(zhì)量相關(guān)聯(lián)主體問題導(dǎo)致清單質(zhì)量不高
一是由于勘察設(shè)計(jì)單位提供的報(bào)告和施工圖紙不準(zhǔn)確，最后導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更，致使招標(biāo)工程量清單被動(dòng)糾錯(cuò)，造價(jià)也得不到控制；二是業(yè)主公布控制價(jià)深度不夠，政策文件執(zhí)行不到位，導(dǎo)致清單質(zhì)量不高。如《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部第16號令）第八條規(guī)定“招標(biāo)人設(shè)有最高投標(biāo)限價(jià)的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)時(shí)公布最高投標(biāo)的總價(jià)，以及各單位工程的分部分項(xiàng)工程費(fèi)、措施項(xiàng)目費(fèi)、其他項(xiàng)目費(fèi)、規(guī)費(fèi)和稅金?！倍菔写蟛糠猪?xiàng)目只是公布招標(biāo)控制價(jià)總價(jià)；三是監(jiān)督管理不夠嚴(yán)格，對于被質(zhì)疑招標(biāo)控制價(jià)調(diào)查響應(yīng)不及時(shí)，對確有偏離規(guī)定幅度之外的情況處罰不夠，導(dǎo)致清單質(zhì)量得不到各潛在投標(biāo)人實(shí)時(shí)監(jiān)督，也影響了各潛在投標(biāo)人質(zhì)疑的主動(dòng)性，這些因素間接影響了清單質(zhì)量的提高。
5．招標(biāo)控制價(jià)的時(shí)效性分析
從招標(biāo)控制價(jià)的含義及相關(guān)規(guī)定來分析，招標(biāo)控制價(jià)只是一個(gè)時(shí)點(diǎn)或時(shí)段價(jià)格，應(yīng)該有一定的有效期限。即招標(biāo)控制價(jià)在招投標(biāo)階段起到攔標(biāo)價(jià)的作用，招標(biāo)結(jié)束后招標(biāo)控制價(jià)失去法律效力。但我們必須加強(qiáng)招標(biāo)控制價(jià)在其有效期內(nèi)的質(zhì)量監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)調(diào)整完善、及時(shí)處理相關(guān)主體，讓招標(biāo)控制價(jià)在招標(biāo)階段真正起到控制作用。
三、完善招標(biāo)控制價(jià)確定與管理的措施建議
使用國有資金投資的建設(shè)工程發(fā)承包，必須采用工程量清單計(jì)價(jià)，工程招標(biāo)必須設(shè)置招標(biāo)控制價(jià)，招標(biāo)控制價(jià)應(yīng)由具有編制能力的招標(biāo)人或受其委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢?nèi)司幹坪蛷?fù)核，并按規(guī)定要求報(bào)建設(shè)行政主管部門備案備查，經(jīng)備案的招標(biāo)控制價(jià)按規(guī)定程序要求公布。這些都是《規(guī)范》中既有的規(guī)定，我們也貫徹落實(shí)得很不錯(cuò)，但為了進(jìn)一步提高招標(biāo)工程量清單和控制價(jià)的質(zhì)量，減少工程造價(jià)糾紛，加快項(xiàng)目推進(jìn)速度，建議建設(shè)各方主體共同參與共同提高，真正形成多層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理模式。
1．建設(shè)單位應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，為清單編制提供時(shí)間和技術(shù)保障
招標(biāo)工程量清單是招標(biāo)文件的組成部分，其準(zhǔn)確性和完整性由招標(biāo)人負(fù)責(zé)。因此，建設(shè)單位應(yīng)加快項(xiàng)目前期進(jìn)度，盡早取得可靠的地質(zhì)勘查報(bào)告、經(jīng)圖審的施工圖紙，為清單編制人提供能夠保障清單質(zhì)量的編制時(shí)間，必須做到在招標(biāo)文件發(fā)售之前完成工程量清單的編制與審核。同時(shí)要求建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)組織多方參與的清單編制碰頭會、成果質(zhì)量的審查會，確保工程量清單和控制價(jià)的編制質(zhì)量。
2．提高質(zhì)量與合同契約意識，加強(qiáng)對中介成果文件質(zhì)量缺陷的責(zé)任追究
地質(zhì)勘查報(bào)告、施工圖紙等都是清單編制的基礎(chǔ)，首先勘察設(shè)計(jì)單位應(yīng)樹立質(zhì)量意識、基礎(chǔ)意識，保證出具報(bào)告文件的準(zhǔn)確性、完整性；其次咨詢單位應(yīng)做到嚴(yán)格按照咨詢服務(wù)操作規(guī)程落實(shí)質(zhì)量保障體系，特別是落實(shí)成果文件三級復(fù)核制度，確保清單編制質(zhì)量；最后建設(shè)單位應(yīng)樹立違約責(zé)任追究意識，不能做老好人，對于中介機(jī)構(gòu)成果文件質(zhì)量問題必須按約進(jìn)行責(zé)任追究，提高出現(xiàn)質(zhì)量問題的成本代價(jià)，形成強(qiáng)有力的質(zhì)量提高倒逼態(tài)勢。
3．加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)教育，提高造價(jià)從業(yè)人員綜合管理水平
一是造價(jià)專業(yè)方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，特別是與計(jì)價(jià)密切相關(guān)的新規(guī)范、新定額、新圖集、新文件的深入學(xué)習(xí)；二是施工技術(shù)方面的學(xué)習(xí)，如勘察報(bào)告、施工方案、技術(shù)措施、基坑驗(yàn)槽、施工圖紙中各類節(jié)點(diǎn)詳圖、施工過程中的各類記錄資料等的熟練掌握與應(yīng)用，這些資料能否綜合利用、靈活應(yīng)用，充分體現(xiàn)一個(gè)造價(jià)人員的執(zhí)業(yè)水平高低。
4．完善政策法規(guī)制度，進(jìn)一步規(guī)范管理
一是分專業(yè)制定招標(biāo)工程量清單子目設(shè)置示范格式，形成一種便于編制與復(fù)核的格式化清單示范文本，明確規(guī)定編制人資格，建議取得造價(jià)從業(yè)資格滿五年后方能編制工程量清單和招標(biāo)控制價(jià)。二是嚴(yán)格按照住建部16號令規(guī)定要求公布招標(biāo)控制價(jià)總價(jià)以及各單位工程的分部分項(xiàng)工程費(fèi)、措施項(xiàng)目費(fèi)、其他項(xiàng)目費(fèi)、規(guī)費(fèi)和稅金，也可增加公布無價(jià)材料的價(jià)格取定表，讓各潛在投標(biāo)人清楚知曉各項(xiàng)價(jià)格確定的依據(jù)，如存在偏差幅度超出規(guī)定范圍，可啟動(dòng)質(zhì)疑和投訴程序，起到多方參與監(jiān)督的效果。三是招標(biāo)控制價(jià)不應(yīng)上浮或下調(diào)，但在招標(biāo)文件有效報(bào)價(jià)的攔標(biāo)價(jià)確定時(shí)建議給予一定下浮幅度，建設(shè)單位可根據(jù)工程專業(yè)和實(shí)際情況確定1%～5%的下浮幅度，這個(gè)幅度可以在開標(biāo)時(shí)隨機(jī)抽取，這樣既可以防止建設(shè)單位暗降招標(biāo)控制價(jià)，也可以預(yù)防圍標(biāo)串標(biāo)和高價(jià)拉標(biāo)，讓工程招標(biāo)競爭更充分。四是建議明確招標(biāo)控制價(jià)的有效期限，并在有效期內(nèi)進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范管理。加大對招標(biāo)控制價(jià)質(zhì)疑問題的查處力度，做到及時(shí)受理、及時(shí)審查，對于有質(zhì)量問題的招標(biāo)控制價(jià)編制單位及個(gè)人，給予不良行為公示，并納入《浙江省工程造價(jià)咨詢成果文件質(zhì)量檢查管理規(guī)定》的綜合考核，起到實(shí)時(shí)監(jiān)督的效果。
