A國(guó)有獨(dú)資公司將其廠房建設(shè)施工工程劃分為兩個(gè)標(biāo)段，單項(xiàng)合同估算價(jià)分別為150萬(wàn)元和350萬(wàn)元，并通過協(xié)商方式直接與兩家施工單位分別簽訂了施工合同。某第三方企業(yè)投訴A公司未經(jīng)招標(biāo)程序，要求認(rèn)定所簽訂施工合同無(wú)效。有關(guān)行政監(jiān)管部門查證后認(rèn)為，雖然上述標(biāo)段的施工合同價(jià)格均未達(dá)到國(guó)家規(guī)定依法必須進(jìn)行招標(biāo)的施工合同的金額標(biāo)準(zhǔn)，但仍需進(jìn)行招標(biāo)，并對(duì)A公司進(jìn)行了處罰。這是為什么呢?根據(jù)最新實(shí)施的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》，施工單項(xiàng)合同估算價(jià)達(dá)到400萬(wàn)元才需要招標(biāo)，監(jiān)管部門是否有枉法裁判之嫌?

法律分析

（一）如果施工合同可以合并則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三條規(guī)定，“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行?！?/span>

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)展改革委于2018年3月27日對(duì)外公布《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》同時(shí)廢止，即原來(lái)關(guān)于施工單項(xiàng)合同估算價(jià)達(dá)到200萬(wàn)元即需招標(biāo)的規(guī)定不再執(zhí)行。根據(jù)新《規(guī)定》，使用國(guó)有企業(yè)資金，且國(guó)有企業(yè)資金占控股或主導(dǎo)地位的項(xiàng)目，施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在400萬(wàn)元以上的，才須招標(biāo)。

也就是說，雖然本案中的項(xiàng)目屬于使用國(guó)有資金的依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，但是施工合同價(jià)格并未達(dá)到法定必須招標(biāo)的金額標(biāo)準(zhǔn)。但這是否就能判定A公司簽訂的上述施工合同一定不需要招標(biāo)呢?并非如此。因?yàn)?，除了上述金額標(biāo)準(zhǔn)以外，該《規(guī)定》同時(shí)指出，同一項(xiàng)目中可以合并進(jìn)行的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，合同估算價(jià)合計(jì)達(dá)到前款規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，必須招標(biāo)。換句話說，如果在某一項(xiàng)目中存在多個(gè)施工合同，但這些施工合同是可以合并成一個(gè)合同加以實(shí)施的，那么即使這些施工合同的價(jià)格遠(yuǎn)未達(dá)到400萬(wàn)元，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)。因此，行政監(jiān)管部門對(duì)A公司進(jìn)行處罰是有法律依據(jù)的，如果案件中的兩份施工合同確實(shí)可以合并的話。實(shí)踐中，招標(biāo)人常常通過劃分多個(gè)標(biāo)段的方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分解，使部分標(biāo)段的合同估算價(jià)處在法定招標(biāo)項(xiàng)目的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)限額以下，從而達(dá)到規(guī)避招標(biāo)的目的。筆者認(rèn)為，該規(guī)定主要是為了防止招標(biāo)人為了規(guī)避招標(biāo)不合理進(jìn)行標(biāo)段劃分而設(shè)計(jì)的。

（二）如何認(rèn)定施工合同是否可以合并

根據(jù)上述規(guī)定，同一項(xiàng)目有多個(gè)施工合同時(shí)，雖然單個(gè)合同價(jià)格未達(dá)到400萬(wàn)元，但如果這些合同可以合并采購(gòu)且合同金額合計(jì)超過400萬(wàn)元的，則所有施工合同均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)。那么什么情況下屬于可以合并采購(gòu)的情況呢?理論上，同一項(xiàng)目中的所有施工合同都可以合并采購(gòu)，甚至是完全不同專業(yè)的合同。目前國(guó)家對(duì)于如何認(rèn)定施工合同可以合并尚未出臺(tái)統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。筆者以為，同一項(xiàng)目中，只要施工標(biāo)段劃分具有合理性且遵守了相關(guān)規(guī)定，則不同標(biāo)段的施工合同就不應(yīng)被認(rèn)定為“可以合并”，但是怎樣進(jìn)行施工標(biāo)段的劃分才是合理合法的呢?

對(duì)于標(biāo)段劃分，國(guó)家此前已有不少規(guī)定，但大多比較原則，缺乏可操作性。比如《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)項(xiàng)目需要?jiǎng)澐謽?biāo)段、確定工期的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)合理劃分標(biāo)段，確定工期，并在招標(biāo)文件中載明?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目劃分標(biāo)段的，應(yīng)當(dāng)遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，不得利用劃分標(biāo)段限制或者排斥潛在投標(biāo)人。依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人不得利用劃分標(biāo)段規(guī)避招標(biāo)。

《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》對(duì)于標(biāo)段劃分的規(guī)定操作性相對(duì)高一些，該辦法規(guī)定，施工招標(biāo)項(xiàng)目需要?jiǎng)澐謽?biāo)段、確定工期的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)合理劃分標(biāo)段、確定工期，并在招標(biāo)文件中載明。對(duì)工程技術(shù)上緊密相聯(lián)、不可分割的單位工程不得分割標(biāo)段。

施工標(biāo)段劃分缺乏具有較強(qiáng)操作性的規(guī)定直接導(dǎo)致施工合同是否可合并缺乏相應(yīng)的認(rèn)定規(guī)則，這種狀況對(duì)招投標(biāo)行政監(jiān)管部門來(lái)說，一方面會(huì)導(dǎo)致其對(duì)施工合同是否可以合并采購(gòu)、標(biāo)段劃分是否合理造成認(rèn)定困難，另一方面會(huì)給其帶來(lái)較大的自由裁量權(quán)，并可能滋生腐??；對(duì)招標(biāo)人而言，由于缺乏具體的規(guī)則指導(dǎo)，可能造成其因畏懼承擔(dān)或有法律責(zé)任，不敢進(jìn)行合理的標(biāo)段劃分，從而對(duì)整個(gè)工程的順利實(shí)施造成不利影響（比如，本來(lái)為了加快進(jìn)度，可以將某工程施工直接發(fā)包給多個(gè)施工單位，但因不確定是否會(huì)被認(rèn)定為規(guī)避招標(biāo)及遭受行政處罰，從而放棄進(jìn)行標(biāo)段劃分）。

律師建議

（一）建議立法部門結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例中關(guān)于標(biāo)段劃分的規(guī)定和可以合并采購(gòu)的情形進(jìn)行細(xì)化，為企業(yè)提供具體的行為指引，也為招投標(biāo)行政監(jiān)管督部門提供依法行政的依據(jù)。可以參考原鐵道部印發(fā)的《鐵路建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施細(xì)則》對(duì)標(biāo)段的劃分原則和劃分標(biāo)準(zhǔn)。該細(xì)則規(guī)定，對(duì)于高速鐵路的站前工程，項(xiàng)目招標(biāo)額少于50億元的應(yīng)設(shè)1個(gè)標(biāo)段；獨(dú)立由具有公路、港口與航道、水利水電、礦山、市政公用工程施工總承包特級(jí)資質(zhì)之一的施工企業(yè)參加投標(biāo)的標(biāo)段，標(biāo)段招標(biāo)額為30億元左右；綜合接地、接觸網(wǎng)立柱基礎(chǔ)、聲屏障基礎(chǔ)、電纜溝槽、連通管道等有關(guān)接口工程內(nèi)容，一并劃入站前工程標(biāo)段。

（二）招標(biāo)人應(yīng)謹(jǐn)慎劃分標(biāo)段，如確有必要將招標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行拆分的，建議取得有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的書面意見，以佐證標(biāo)段劃分的合理性；無(wú)充分理由不得隨意對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行標(biāo)段劃分，已劃分標(biāo)段但不確定標(biāo)段劃分是否合理的，即使某標(biāo)段的施工合同金額不足400萬(wàn)元，也盡量依法通過招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)，以避免合同被認(rèn)定無(wú)效或被處罰的風(fēng)險(xiǎn)。

 作者：徐新河     魯    軻

［作者單位：陽(yáng)光時(shí)代（北京）律師事務(wù)所］

 來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》