隨著電子政務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)+的廣泛實施，投資管理部門在項目審批、管理方面已基本實現(xiàn)了全程網(wǎng)上辦理，當(dāng)前PPP進入規(guī)范發(fā)展階段，已具備建立PPP項目網(wǎng)上管理系統(tǒng)的現(xiàn)實需求和條件。投資管理部門在PPP項目中的職責(zé)包括項目識別儲備、實施方案審核、項目推介及后期跟蹤監(jiān)管三部分，本文介紹了天津濱海新區(qū)發(fā)展改革委根據(jù)以上職責(zé)建立的PPP項目管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過三個模塊實現(xiàn)了PPP項目全生命周期的全部職能，并與項目管理系統(tǒng)無縫對接，對提高PPP項目管理水平提供了新的借鑒。

一、問題的提出

（一）項目管理、審批流程都實現(xiàn)了網(wǎng)上辦理，PPP項目管理需與相關(guān)工作結(jié)合

隨著電子政務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)+的廣泛實施，投資管理部門在項目審批、管理方面已基本實現(xiàn)了全程網(wǎng)上辦理，極大地提高了項目管理效率，減少了項目單位跑現(xiàn)場的時間和次數(shù)。PPP項目在立項、可研批復(fù)、識別、方案審核、執(zhí)行過程的中期評估和后評價過程中，需要投資管理部門參與工作甚至做出批復(fù)文件，為提高PPP項目管理效率，便于信息統(tǒng)計、分析，留下各環(huán)節(jié)工作痕跡，有必要將PPP項目管理工作與項目管理、審批網(wǎng)上系統(tǒng)相結(jié)合，實現(xiàn)網(wǎng)上辦公。

（二）財政部門已建立項目庫，但在關(guān)注重點上有差異、使用權(quán)限上有障礙，需要投資管理部門建立自己的項目系統(tǒng)

財政部門已建立全國統(tǒng)一項目庫，并實現(xiàn)了財政系統(tǒng)的項目管理職能。但其信息的填報、管理、使用僅限于財政部門，其他部門、單位只能對該系統(tǒng)對外公開的內(nèi)容進行查看，無法參與項目發(fā)起、識別、審核、服務(wù)等工作，因此該系統(tǒng)在使用范圍上存在局限性。其次，該系統(tǒng)關(guān)注的重點是項目的財政支出額度、當(dāng)?shù)氐呢斦Ц赌芰?、政府采購方式等財政部門職責(zé)范圍內(nèi)的事項，對于項目選址、建設(shè)條件、進度計劃、投資概算、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、績效考核方案、監(jiān)管方案等方面缺少必要的審核，不利于項目的落地、實施，因此該系統(tǒng)在功能上不完備，需要投資管理部門建立能夠?qū)崿F(xiàn)其工作職責(zé)的網(wǎng)上系統(tǒng)。

（三）PPP進入規(guī)范發(fā)展階段，具備建立網(wǎng)上系統(tǒng)的條件

經(jīng)過幾年的摸索，PPP進入規(guī)范發(fā)展階段，相應(yīng)的投資管理工作也已基本穩(wěn)定，工作內(nèi)容、工作程序、深度要求已基本明確。各項工作已基本實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。在此情況下，網(wǎng)上系統(tǒng)具備可操作性。

二、基本思路

PPP項目管理系統(tǒng)的建設(shè)，應(yīng)以服務(wù)實際工作為基本要求。根據(jù)國家發(fā)展改革委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》等文件，投資管理部門在PPP項目中的職責(zé)包括三部分：一是項目識別、儲備，二是實施方案審核，三是項目推介及后期跟蹤監(jiān)管。因此，在系統(tǒng)設(shè)計上要圍繞著實現(xiàn)這三個功能設(shè)計結(jié)構(gòu)、流程、權(quán)限匹配。

三、堅持的原則

（一）縱向上，處理好與上下級部門的關(guān)系

在現(xiàn)有行政體制內(nèi)，經(jīng)常出現(xiàn)上級任務(wù)逐級分解、下級信息逐級匯總上報的情況，因此出現(xiàn)了眾多的項目劃分標(biāo)準(zhǔn)，如按照投資規(guī)模、行業(yè)、資金來源、民心工程、重大項目、領(lǐng)導(dǎo)包聯(lián)項目等標(biāo)準(zhǔn)劃分。在信息統(tǒng)計時間、時段、頻次上也存在多種情況。部分信息由于涉密而不能隨意填報。因此，PPP項目管理系統(tǒng)在項目分類、需要的信息類型、信息統(tǒng)計時間、填報權(quán)限等方面要與上下級部門做充分的溝通協(xié)調(diào)，取得各方共識。

（二）橫向上，實現(xiàn)與其他政務(wù)系統(tǒng)的共享

PPP項目管理系統(tǒng)需與項目管理等政務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)系統(tǒng)鏈接、數(shù)據(jù)共享。這樣可實現(xiàn)三個作用，一是對于項目單位，可以減少數(shù)據(jù)填報次數(shù)；二是對于PPP項目管理系統(tǒng)，可以利用其他系統(tǒng)的現(xiàn)有資源，提高數(shù)據(jù)的可獲得性；三是對于投資管理部門，可以保證各個政務(wù)系統(tǒng)中數(shù)據(jù)的一致性、聯(lián)動性，提高工作的準(zhǔn)確性和效率。

（三）發(fā)揮財政部門的作用

財政部門在PPP項目推動中發(fā)揮了極其重要的作用，尤其是其主導(dǎo)的物有所值評估、財政承受能力論證、政府付費工作，對項目順利實施起到了關(guān)鍵作用。在設(shè)計PPP項目管理系統(tǒng)時需充分發(fā)揮財政部門的作用。

（四）注重系統(tǒng)的可用性、便利性

從系統(tǒng)用戶的角度出發(fā)，盡量減少項目單位的工作量，減少必填信息的數(shù)量，避免相同信息的重復(fù)錄入，增加選擇菜單形式的輸入端口，減少需文字輸入的內(nèi)容，允許從其他數(shù)據(jù)庫中引用已錄入的信息。

四、方案設(shè)計

（一）模塊設(shè)置

根據(jù)投資管理部門的職責(zé)，設(shè)置三個模塊：一是項目識別、儲備模塊，對項目庫中的項目是否適合采取PPP模式進行識別判斷，對識別出的項目進行儲備；二是實施方案審核模塊，實施機構(gòu)將項目信息輸入后，發(fā)展改革部門會同其他部門對項目合作方案進行審核并將審核結(jié)果在系統(tǒng)中進行記錄；三是項目后期管理模塊，對項目招標(biāo)、簽約、執(zhí)行、考核、中期評估、后評價等情況進行管理和信息展示。

（二）信息流方向

1．信息來源

PPP項目儲備庫信息來源有兩個途徑，即項目識別功能可在兩個位置完成：一是在其他項庫中加入是否采取PPP模式的識別按鈕，擬采取PPP模式的項目信息自動導(dǎo)入到儲備庫中；二是在儲備庫中允許手動填報信息，并在數(shù)據(jù)庫中保存成項目信息（見下圖）。

2．方案審核

納入儲備庫的項目，實施機構(gòu)制定實施方案后，將實施方案詳細(xì)信息填報到項目審核模塊，其中儲備庫中已有的信息自動導(dǎo)入。發(fā)展改革委會同其他部門對方案進行審核后，將審核結(jié)果錄入系統(tǒng)中。項目單位可登錄系統(tǒng)查看審核結(jié)果。

3．項目管理

發(fā)展改革委審核通過的項目，實施機構(gòu)實時填報項目入庫、招標(biāo)、簽約、考核、中期評估、移交、后評價等進度信息。

（三）需要實現(xiàn)的功能

為實現(xiàn)投資管理部門在PPP項目中的職責(zé)，系統(tǒng)應(yīng)具有以下功能。

1．信息填報、上傳。相關(guān)單位將項目信息錄入系統(tǒng)，供其他用戶進行查看、使用。

2．查閱、下載。相關(guān)單位可將系統(tǒng)中已錄入的信息下載、查閱，以實現(xiàn)了解項目、審核項目的功能。

3．申請、審核。項目單位通過系統(tǒng)提交項目資料，審核單位通過系統(tǒng)對項目進行審核，以此替代現(xiàn)場工作，減少項目單位工作量。

4．公示、展示。通過系統(tǒng)向公眾公示、展示項目信息，提高公共服務(wù)的透明度。

5．統(tǒng)計、分析。通過系統(tǒng)對項目信息進行快速分類、匯總、分析，提高投資管理部門的工作效率。

（四）各模塊需要填報的信息

根據(jù)PPP項目的特點和需要完成的工作，確定各模塊需要獲取的信息如下。

1．項目儲備模塊

此模塊主要是對項目基本信息進行存儲，因此需要的信息以項目本身信息為主，包括項目名稱、主管部門、建設(shè)性質(zhì)、項目類型、總投資、計劃實施年度、建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、聯(lián)系人、聯(lián)系方式等。以上信息除特殊說明外，均從其他項目庫中直接導(dǎo)入到PPP管理系統(tǒng)中，無須項目單位重復(fù)錄入。

同時，對項目PPP合作模式進行初步識別，包括合作模式、合作期限、投資回報方式等。為方便信息錄入，并對信息進行形式上的統(tǒng)一，建議多采用下拉菜單方式，由項目單位進行點選。

2．方案審核模塊

此模塊對合作方案進行審核，因此需要的信息主要為合作方式的內(nèi)容，包括發(fā)起部門、實施機構(gòu)（包括授權(quán)政府、授權(quán)時間、授權(quán)事項，需要上傳授權(quán)文件）、合作年限、合作范圍、合作模式、項目公司結(jié)構(gòu)（填寫各股東股權(quán)結(jié)構(gòu)）、政府方出資代表（包括授權(quán)政府、授權(quán)時間、授權(quán)事項，需要上傳授權(quán)文件）、物有所值評估結(jié)論、財政承受能力論證結(jié)論、各年度財政支付額度（設(shè)置表格，由實施機構(gòu)填寫內(nèi)容，可加行、減行）、風(fēng)險識別及分配方案、社會資本投資回報方式、社會資本選擇方式、合同體系及核心條款、績效考核方案、監(jiān)管方案、移交方案、項目立項信息、項目可研批復(fù)信息等。需要上傳的附件包括：PPP實施方案、財政部門出具的物有所值評估和財政承受能力論證意見、PPP合同文本。

3．進展情況模塊

此模塊主要展示項目執(zhí)行情況，展示的信息包括：政府方信息、實施機構(gòu)、政府方出資代表、招標(biāo)情況（招標(biāo)方式、招標(biāo)完成時間、中標(biāo)單位、中標(biāo)條件）、簽約情況（簽約時間、上傳簽訂的合同）、項目執(zhí)行情況（合作期開始時間、開工時間、竣工時間、運營期開始時間）、績效考核情況（考核年份、考核組織單位、考核內(nèi)容、考核結(jié)論）、中期評估、移交情況（移交時間、移交內(nèi)容、接收單位、移交過程中的重要事項）、后評價（后評價時間、后評價組織單位、評價內(nèi)容、評價結(jié)論）、其他重大信息。

五、本系統(tǒng)的創(chuàng)新點

（一）實現(xiàn)了投資管理部門在PPP項目全生命周期的全部職能

系統(tǒng)設(shè)計過程中，首先通過對政策文件的分析，確認(rèn)了投資管理部門在PPP項目中的職責(zé)，然后圍繞職責(zé)進行系統(tǒng)結(jié)構(gòu)設(shè)計、流程設(shè)計、功能設(shè)計。通過本系統(tǒng)，投資管理部門可以實現(xiàn)在PPP項目全生命周期內(nèi)項目識別、方案審核、監(jiān)管評估等全部職能。

（二）實現(xiàn)了與項目管理系統(tǒng)的無縫對接

考慮到PPP項目是從政府投資項目庫中篩查而出，因此將PPP系統(tǒng)與相關(guān)管理系統(tǒng)進行了銜接。具體措施為：一是在項目管理系統(tǒng)中增加是否采取PPP模式的選擇按鈕，對項目進行強制識別；二是PPP系統(tǒng)中關(guān)于項目的基本信息默認(rèn)從項目管理系統(tǒng)中連接而來，保證信息的一致性。

六、需要進一步解決的問題

（一）盡快建立全國統(tǒng)一系統(tǒng)

若項目信息僅在某地區(qū)、某部門使用，會形成信息孤島，限制系統(tǒng)發(fā)揮作用的空間。另外，各地區(qū)自行建立的系統(tǒng)，除了構(gòu)成重復(fù)建設(shè)，還會在結(jié)構(gòu)、流程、權(quán)限、信息要求等方面形成較大的差異，為全國統(tǒng)一系統(tǒng)的推行構(gòu)成技術(shù)障礙。因此，有必要盡快建立全國統(tǒng)一系統(tǒng)，并在全國推行。

（二）內(nèi)外網(wǎng)互通

目前政務(wù)網(wǎng)一般采用內(nèi)網(wǎng)形式，與外網(wǎng)隔離。而社會資本和社會公眾無權(quán)訪問內(nèi)網(wǎng)，因此需要解決內(nèi)外網(wǎng)互通問題，讓社會資本方便查詢項目信息，參與項目工作，便于公眾獲取項目信息，實現(xiàn)對項目的公共監(jiān)督。

（三）信息安全

內(nèi)外網(wǎng)互通后，系統(tǒng)受到不法攻擊的可能性大大增加，需要采取技術(shù)措施保證信息安全。

 作者：袁  政   孫棟興   寇明洋

作者單位：袁政，天津國際工程咨詢公司；孫棟興，天津市濱海新區(qū)發(fā)改委；寇明洋，深圳市斯維爾科技有限公司

來源：《招標(biāo)采購管理》