PPP項(xiàng)目融資環(huán)節(jié)涉及的內(nèi)容較為廣泛，會受到各種因素影響，項(xiàng)目參與方需要及時采取有效的風(fēng)險防范控制措施,提高PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險管理質(zhì)量和效率。本文對PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中可能發(fā)生的主要投融資風(fēng)險進(jìn)行分類分析，并提出政府和社會資本參與防范應(yīng)對風(fēng)險的措施。 

PPP項(xiàng)目具有參與主體多、投資規(guī)模大、合作期限長、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、合同體系龐大等特點(diǎn)，因此，如何進(jìn)行投融資管理，采取適當(dāng)?shù)拇胧?，對可能發(fā)生的風(fēng)險進(jìn)行有效的防范非常重要。本文對PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中可能發(fā)生的投融資風(fēng)險進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的防范措施，以期能夠促進(jìn)PPP項(xiàng)目投融資不斷的完善。

一、投融資風(fēng)險分析

（一）資本金不到位風(fēng)險

目前，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，一般都要求實(shí)行資本金制度。一方面，項(xiàng)目資本金制度從1996年《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資試行資本金制度的通知》（國發(fā)[1996]35號）首次規(guī)定以來，后續(xù)只是對第四條的具體行業(yè)和項(xiàng)目的資本金比例做了幾次調(diào)整，但沒有對其他部分內(nèi)容規(guī)定具體實(shí)施細(xì)則，尤其對第一條公益性投資項(xiàng)目不實(shí)行資本金制度沒有進(jìn)一步規(guī)定。一方面，政府一般都要求社會資本提供一定的資本金，保證PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行。另一方面，根據(jù)2009年中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會發(fā)布的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》中第九條的規(guī)定：“貸款人受理的固定資產(chǎn)貸款申請應(yīng)具備符合國家有關(guān)投資項(xiàng)目資本金制度的規(guī)定的條件”。銀行在審批PPP項(xiàng)目貸款時也要求從嚴(yán)適用項(xiàng)目資本金制度。因此，資本金能否及時到位，是解決項(xiàng)目資金的首要問題。

1.社會資本拿不出足夠的資金

現(xiàn)行PPP項(xiàng)目操作中資本金比例不低于20%，并且PPP項(xiàng)目投資規(guī)模較大，這就要求社會資本具有一定的資金實(shí)力，但是，在政府采購社會資本過程中，由于對資格設(shè)置不夠合理，或者社會資本在中標(biāo)后，企業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)了嚴(yán)重問題，造成了資金鏈斷裂，無法及時拿出足夠的資金，不能滿足項(xiàng)目資本金的要求。

2.資本金來源不合規(guī)

資本金本身應(yīng)該是自有資金，不應(yīng)該以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，無論是項(xiàng)目公司、社會資本還是政府出資代表的債務(wù)性資金都不可以充當(dāng)資本金。有些社會資本自身資金實(shí)力不足，與其他金融機(jī)構(gòu)一起組成聯(lián)合體投標(biāo)PPP項(xiàng)目，表面上滿足了資本金出資額要求，實(shí)際上，社會資本和金融機(jī)構(gòu)單獨(dú)簽訂了剛性兌付的保本協(xié)議，并約定期限退出；或者直接以借款的名義補(bǔ)充資本金，無論項(xiàng)目公司在金融機(jī)構(gòu)貸款償還之前還是其后償還給股東，對于項(xiàng)目公司而言，均是“負(fù)債”，這就出現(xiàn)了以名股實(shí)債、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金違規(guī)出資或出資不實(shí)的問題，這種資金來源違背了資本金是由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)，投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益的本質(zhì)，資本金來源是不合規(guī)的。

（二）融資不到位風(fēng)險

PPP項(xiàng)目融資，指在PPP項(xiàng)目設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等各環(huán)節(jié)中安排融資方案實(shí)現(xiàn)對PPP項(xiàng)目的資金支持。融資主要包括股權(quán)融資和債權(quán)融資，通常說的融資主要是債權(quán)融資，從資金來源講，包括銀行、保險、信托等金融機(jī)構(gòu)及私募基金等其他非金融機(jī)構(gòu)的融資，由于PPP項(xiàng)目周期較長，收益率不高，在實(shí)際應(yīng)用中，債權(quán)融資主要是通過銀行貸款來完成。下面主要介紹一下銀行貸款融資不到位可能出現(xiàn)的風(fēng)險因素。

1.項(xiàng)目公司原因融資不到位

現(xiàn)行的PPP項(xiàng)目中，一般以項(xiàng)目公司作為融資主體，社會資本提供必要的支持。由于項(xiàng)目公司進(jìn)行融資時，是剛剛注冊成立的新公司，還沒有形成一定的資產(chǎn)，如果以項(xiàng)目公司作為融資主體，由于銀行體系對PPP模式不熟悉，沿用常規(guī)的放貸要求，追求抵押、擔(dān)保等傳統(tǒng)模式。但是，大部分PPP項(xiàng)目資產(chǎn)不屬于項(xiàng)目公司，無法以土地及未來形成的資產(chǎn)進(jìn)行抵押，這就造成對于項(xiàng)目公司而言，只能考慮應(yīng)收賬款來進(jìn)行貸款，也就是通常說的現(xiàn)金流。項(xiàng)目公司的資金來源主要包括政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)。在項(xiàng)目財務(wù)測算中，我們可以看到，項(xiàng)目的資金來源能夠完全覆蓋銀行的本金和利息，表面上看，通過項(xiàng)目的應(yīng)收賬款就可以解決銀行的貸款問題了。實(shí)際操作中，應(yīng)收賬款是財務(wù)測算中的數(shù)據(jù)，是否穩(wěn)定、持久，缺少必要的支撐，完全依靠應(yīng)收賬款進(jìn)行銀行貸款存在一定的難度，下面從政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)這兩種收入的來源分析其原因。

(1)銀行對政府付費(fèi)的認(rèn)可

PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)，需要一定的條件才能實(shí)現(xiàn)。首先，項(xiàng)目納入了政府和社會資本合作綜合信息平臺項(xiàng)目庫；其次，項(xiàng)目實(shí)施方案通過了政府審核；最后，財政部門結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，把該付費(fèi)納入同級政府預(yù)算，經(jīng)本級政府同意并報本級人民代表大會審議通過后才能安排支出責(zé)任。除此之外，銀行還要考慮當(dāng)?shù)卣男庞们闆r，財政壓力能否滿足PPP項(xiàng)目的實(shí)際支付，同時，還要查看政府對項(xiàng)目公司績效考核的難易度，通常是進(jìn)行了最嚴(yán)格的風(fēng)險評估后，綜合評定項(xiàng)目公司能夠從政府獲得的實(shí)際財政支付。因此，銀行對政府付費(fèi)責(zé)任的認(rèn)可度非常重要，尤其對全部或者大部分依靠政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目。

(2)銀行對使用者付費(fèi)的認(rèn)可

對于使用者付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目，銀行需要評估使用者付費(fèi)來確認(rèn)項(xiàng)目公司的營業(yè)收入。由于使用者付費(fèi)收入是依據(jù)對市場的分析，同行業(yè)發(fā)展以及當(dāng)?shù)氐呐涮自O(shè)施等綜合預(yù)測出來的，而且，對項(xiàng)目缺乏足夠的認(rèn)知度，因此，銀行很難認(rèn)可這些應(yīng)收賬款，除非，項(xiàng)目公司簽訂了銷售合同，或者能夠簽訂銀行、客戶以及項(xiàng)目公司三方合同。對于剛剛成立的項(xiàng)目公司而言，簽訂這些被銀行認(rèn)可的銷售合同難度可想而知。

因此，在PPP項(xiàng)目的融資過程中，完全依靠項(xiàng)目公司的實(shí)力獲得銀行貸款很難實(shí)現(xiàn)。

2.社會資本原因融資不到位

通常情況，實(shí)施機(jī)構(gòu)在社會資本采購文件中要求社會資本必須具備一定的融資能力，給項(xiàng)目公司融資提供必要的支撐，確保資金到位，滿足項(xiàng)目建設(shè)需求。根據(jù)財政部PPP中心2018年第1期季報(總第10期)數(shù)據(jù)：“截至3月末，843個落地示范項(xiàng)目中包括442個獨(dú)家社會資本項(xiàng)目和401個聯(lián)合體項(xiàng)目。簽約社會資本共1449家，包括民營567家、港澳臺38家、外商16家、國有790家，另外，還有類型不易辨別的其他38家?！笨梢钥闯?，國企和民企分別占了簽約社會資本數(shù)量的54%和39%，下面從社會資本占比最大的國企（包括央企）和民企進(jìn)行分析，找出社會資本融資不到位的原因。

一般來說，國企具有資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)、規(guī)模較大、信用度高等優(yōu)勢，從銀行獲得貸款還是相對容易的。但是，很多國企不愿意為項(xiàng)目公司做擔(dān)保，更傾向于由項(xiàng)目公司自身完成融資，一方面是考慮國企自身審核的問題，出于對項(xiàng)目公司盈利能力、償債能力、現(xiàn)金流量和資產(chǎn)負(fù)債狀況等的不確定性，不想增加財務(wù)等方面的風(fēng)險，而且作為國企中的代表央企來說，受國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》限制，對 PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控,從嚴(yán)設(shè)定 PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限,防止過度推高杠桿水平，增加了為項(xiàng)目公司承擔(dān)融資責(zé)任的難度。而對于民企來說，由于資金規(guī)模和企業(yè)信用等方面的因素，從銀行貸款成本高、難度大，當(dāng)?shù)卣哺鄡A向于由國企參與PPP項(xiàng)目，感覺更放心、更有保障。這就造成了民企只是參與了投資規(guī)模不大的小部分PPP項(xiàng)目，大部分項(xiàng)目特別是投資規(guī)模較大的項(xiàng)目主要由央企主導(dǎo)的現(xiàn)狀。

3.銀行原因融資不到位

為了充分體現(xiàn)融資能力，社會資本在投標(biāo)文件中出具和銀行簽訂的諸如貸款合作協(xié)議、授信額度證明等有助于融資的資料。表面上看，PPP項(xiàng)目融資問題已經(jīng)解決。實(shí)際上，社會資本和銀行真正進(jìn)行貸款時，銀行還是按照常規(guī)的要求進(jìn)行貸款審批，對主體授信條件、信用評級、增信擔(dān)保措施等都有嚴(yán)格的規(guī)定，并且對PPP項(xiàng)目了解不夠，對風(fēng)險控制更加嚴(yán)格，造成融資遲遲不到位，影響了項(xiàng)目進(jìn)度。

4.政府原因融資不到位

雖然政府對PPP項(xiàng)目融資不承擔(dān)責(zé)任，但政府的信用、財政狀況，以及對項(xiàng)目的要求會對融資產(chǎn)生一定的影響。

絕大部分PPP項(xiàng)目都需要政府承擔(dān)支付責(zé)任，一般來說，政府的財政狀況越差、層級越低，融資難度越大。政府對合同的履約情況會直接影響金融機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目來自財政補(bǔ)貼收入的認(rèn)可度，另外，有些政府對社會資本投資回報率提出過低要求，績效考核條款過于苛刻等，這種情況下，項(xiàng)目還款來源或未來收益具有較大不確定性，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)控管理會更加嚴(yán)格，造成PPP項(xiàng)目融資困難。

二、投融資風(fēng)險防范

出于對上述PPP項(xiàng)目投融資的風(fēng)險分析，本文提出以下防范措施。

（一）增強(qiáng)項(xiàng)目自身實(shí)力，提升盈利能力

政府和社會資本應(yīng)該以伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)，雙方共同協(xié)作，以真正提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和供給效率為目標(biāo)，發(fā)揮社會資本的專業(yè)化管理能力和政府的監(jiān)管作用，使PPP項(xiàng)目本身技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理、財務(wù)可持續(xù)、風(fēng)險上可控，同時，優(yōu)化成本、增加項(xiàng)目收入、創(chuàng)新盈利模式，打造一個有充分吸引力的項(xiàng)目，靠項(xiàng)目本身的資產(chǎn)和收費(fèi)就可以解決融資問題。投資者也愿意投，金融機(jī)構(gòu)也愿意提供融資服務(wù)。

（二）加強(qiáng)對社會資本的審核

在社會資本的采購文件中，要求社會資本要有充足的資金實(shí)力和融資能力，避免由于社會資本沒有足夠的資金，或者由于經(jīng)營狀況惡化導(dǎo)致社會資本拿不出足夠的資金作為PPP項(xiàng)目的資本金，除了資本金外，社會資本還要有很強(qiáng)的融資能力，在投標(biāo)文件中，要求出示與貸款機(jī)構(gòu)簽署的針對本項(xiàng)目的融資協(xié)議或者貸款意向書等融資文件，中標(biāo)后確保及時支付。

另外，財務(wù)投資人以聯(lián)合體成員的身份加入社會資本當(dāng)中，也是解決資本金問題的一個辦法，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保資本金來源合法合規(guī)，融資項(xiàng)目滿足規(guī)定的資本金比例要求，避免存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問題。

（三）增加保障措施

為了提高社會資本對PPP項(xiàng)目的重視，避免中標(biāo)后在合同簽訂、注入資本金以及融資時出現(xiàn)拖延現(xiàn)象，在滿足《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》 第二十六條：“招標(biāo)人在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的，投標(biāo)保證金不得超過招標(biāo)項(xiàng)目估算價的2%。投標(biāo)保證金有效期應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)有效期一致。”的前提下，提高投標(biāo)保證金的額度，例如，一個十幾億甚至幾十億的PPP項(xiàng)目，投標(biāo)保證金僅僅設(shè)定為80萬元，無形中降低了社會資本的違約風(fēng)險，同時對項(xiàng)目公司成立、資本金注入以及融資協(xié)議的簽訂等重要時間點(diǎn)設(shè)定期限并與投標(biāo)保證金掛鉤，當(dāng)然處罰不是目的，應(yīng)該增加之前的審查力度，避免影響項(xiàng)目的正常進(jìn)度。

另外，適當(dāng)增加資本金比例，例如，不得低于30%，在保證資本金到位的前提下，降低項(xiàng)目資金成本，減輕了貸款機(jī)構(gòu)的風(fēng)險擔(dān)憂，從而減少PPP項(xiàng)目融資不到位的風(fēng)險。

（四）拓寬投融資渠道

現(xiàn)行PPP項(xiàng)目融資過于偏重銀行貸款。理論上講，融資的多樣性有利于風(fēng)險的分散。而當(dāng)前PPP項(xiàng)目一般都是相對單一的投資結(jié)構(gòu)、單一的還款結(jié)構(gòu)、單一的資金來源，不利于分散項(xiàng)目風(fēng)險，無法有效降低資金成本，人為增大項(xiàng)目的風(fēng)險。可以運(yùn)用基金、股票、債權(quán)、信托和其他金融工具作為融資工具，特別是增加保險資金、社?；稹B(yǎng)老基金等長期資金參與PPP項(xiàng)目的積極性，能夠保證資金穩(wěn)定，促進(jìn)PPP項(xiàng)目長期發(fā)展。

（五）為融資提供增信

在PPP項(xiàng)目融資過程中，由于融資主體是新設(shè)立的公司，既缺乏歷史經(jīng)營業(yè)績，又缺乏足夠的既有資產(chǎn)，難以獲得高水平的主體信用評級。要想獲得貸款，需要項(xiàng)目公司的股東方、與項(xiàng)目利益相關(guān)的第三方或者商業(yè)機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供增信支持。合適的增信方式有利于實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目風(fēng)險在不同投資者或項(xiàng)目參與方之間的分擔(dān)。社會資本提供擔(dān)保，地方人大常委會出具相關(guān)的“人大決議”，將PPP項(xiàng)目政府支付責(zé)任列入中長期財政預(yù)算，并按年支付，這些都有助于項(xiàng)目融資。與項(xiàng)目利益相關(guān)的第三方主要包括項(xiàng)目的承包商、設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營商等。相關(guān)方為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保在一定程度上有利于保持利益一致性，促進(jìn)他們更有動力按時、保質(zhì)地提供相關(guān)服務(wù)，在獲取增信收益的同時取得長期穩(wěn)定的營業(yè)收入，有利于實(shí)現(xiàn)長期商業(yè)利益。商業(yè)機(jī)構(gòu)主要指專業(yè)提供商業(yè)擔(dān)保或保險的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險并以擔(dān)保費(fèi)和保險費(fèi)作為盈利手段的機(jī)構(gòu)，通過分散化經(jīng)營的方式控制風(fēng)險。

（六）加大金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新力度

金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險控制由后端向前端轉(zhuǎn)移。在PPP項(xiàng)目前期方案論證階段介入，應(yīng)全面識別、論證主要風(fēng)險，做好PPP項(xiàng)目策劃、融資方案設(shè)計、風(fēng)險控制、可融資性評估，提供金融、財務(wù)等專業(yè)服務(wù)。同時，密切關(guān)注社會資本、當(dāng)?shù)卣畾v史信用、項(xiàng)目入庫合規(guī)性，以及地方債務(wù)、財政管理與年度預(yù)算等?；陧?xiàng)目自身性質(zhì)及必要的增信措施進(jìn)行融資，逐步實(shí)現(xiàn)有限追索或無追索融資。另外，可以與社會資本合作，全程參與PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合，共享長期投資收益。

（七）加強(qiáng)地方政府信用建設(shè)，完善守信踐諾機(jī)制

在PPP項(xiàng)目中，政府部門必須始終堅(jiān)持誠信原則，要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會資本依法作出的承諾，認(rèn)真履行PPP項(xiàng)目合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和PPP項(xiàng)目合同約定的，要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對社會資本因此而受到的財產(chǎn)損失根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定予以補(bǔ)償。

對因政府違約等導(dǎo)致社會資本財產(chǎn)權(quán)受到損害等情形，進(jìn)一步完善賠償和投訴機(jī)制。將政府履約和守諾服務(wù)納入政府績效評價體系，建立地方政府失信記錄，建立健全政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，加大對政府失信行為懲戒力度。將政府信用評估結(jié)果告知社會，對有關(guān)PPP項(xiàng)目采取內(nèi)部監(jiān)督與社會監(jiān)督并行的監(jiān)督體制，接受外界對政府行為的投訴。打消社會資本對政府失信的擔(dān)憂，提高社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。

總之，我們應(yīng)該不斷提高投融資管理水平，不斷降低PPP項(xiàng)目的成本和存在的風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)政府、社會資本和公眾共同受益，促進(jìn)我國PPP項(xiàng)目投融資模式的不斷發(fā)展和完善。

     作者：宋文遠(yuǎn)

  作者單位：國信招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司

  來源：《招標(biāo)采購管理》