PPP項目采購價格評審因素設(shè)置
PPP項目采購中要根據(jù)項目特點(diǎn)和采購需求合理設(shè)定有說服力的價格評審依據(jù),使價格分既有針對性又有合理性，讓采購人招到安全可靠的合作伙伴。本文對PPP項目的價格評審因素設(shè)置進(jìn)行了深入研究，分析了不同計算方式下綜合評估法中評審因素的構(gòu)成，為PPP項目評審標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置提供了較好的借鑒。
競價是PPP項目采購評審重要組成，無論政府付費(fèi)、缺口補(bǔ)助或使用者付費(fèi)項目，通過項目采購競價，可確定合作期政府補(bǔ)助額度上限，或作為項目政府指導(dǎo)價、政府定價的成本監(jiān)審主要依據(jù)。當(dāng)前國內(nèi)PPP項目采購價格評審因素設(shè)置尚無統(tǒng)一規(guī)范，部分項目采購文件評審標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于價格分值比例、價格構(gòu)成因素、評審因素權(quán)重、評審細(xì)則等設(shè)置不盡合理，自由裁量權(quán)過大，甚至出現(xiàn)價格評審因素漏項、評審標(biāo)準(zhǔn)與方法違反規(guī)定等現(xiàn)象，給后期項目執(zhí)行帶來隱患。
一、PPP項目采購方式及評審方法
根據(jù)政府采購法律法規(guī)政策及PPP相關(guān)政策文件，招標(biāo)和競爭性磋商、競爭性談判以及單一來源采購都是PPP項目招選合作伙伴的合規(guī)方式。公開招標(biāo)是國內(nèi)PPP項目采購主導(dǎo)方式，輔助采購方式為競爭性磋商，主要評審方法是綜合評分法。
（一）公開招標(biāo)采購
公開招標(biāo)是指采購人按照規(guī)定的程序，在特定的媒體上發(fā)布公告，邀請不特定供應(yīng)商參與采購，并在指定的交易平臺（場所）交易，接受行政監(jiān)督部門監(jiān)管，從而實現(xiàn)充分競爭，優(yōu)選中標(biāo)供應(yīng)商，達(dá)到公共資源優(yōu)化配置目的。
招標(biāo)方式采購評標(biāo)方法分為最低評標(biāo)價法和綜合評分法。最低評標(biāo)價法適用于通用貨物和服務(wù)，屬于市場競爭充分的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品。較為復(fù)雜的貨物和服務(wù)項目，需要綜合考量供應(yīng)商的技術(shù)、資質(zhì)、經(jīng)驗業(yè)績、財務(wù)狀況、信用等，采用綜合評分法。采購人根據(jù)項目采購需求合理設(shè)定評審因素，并設(shè)定每個評審因素權(quán)值，評審小組按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法對各評價指標(biāo)進(jìn)行評分，計算每個有效投標(biāo)人投標(biāo)總分，以總分排名第一的供應(yīng)商作為中標(biāo)候選人。因PPP項目屬于投資類項目，且大多采用建設(shè)承包商與社會資本合并方式招標(biāo)，采購評審因素較為復(fù)雜，宜采用綜合評分法。
（二）競爭性磋商
競爭性磋商采購主要適用于政府購買服務(wù)，是PPP項目采購方式中數(shù)量僅次于公開招標(biāo)的采購方式。其主要流程是：采購方式申請批準(zhǔn)，公告邀請或推薦供應(yīng)商，編制磋商文件和發(fā)出磋商文件，供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件，磋商小組組織對響應(yīng)文件評審，與供應(yīng)商磋商，供應(yīng)商按照磋商文件變動和磋商小組要求重新提交響應(yīng)文件，提交最后報價。磋商小組對提交最后報價的供應(yīng)商響應(yīng)文件和最后報價進(jìn)行綜合評分。
二、綜合評分法價格評審因素設(shè)置
PPP項目采購可以評估的因素有社會資本的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實力、投融資能力、商務(wù)報價、信用狀況等，其中商務(wù)報價是綜合評分法的重要構(gòu)成。
（一）分值比例設(shè)置
政府購買服務(wù)項目綜合評分法的價格分值占總分值的比重不低于10%。根據(jù)慣例，PPP項目采購評審價格分值按百分制不超過50分，故價格分一般為10～50分為宜。依據(jù)項目商業(yè)風(fēng)險合理設(shè)置價格分值比例，PPP項目建設(shè)、財務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，財務(wù)風(fēng)險與運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險密切相關(guān)，這里側(cè)重以項目運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險衡量項目采購價格分值比例。
PPP項目運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險有兩個維度。一是績效運(yùn)維考核達(dá)標(biāo)和成本超支風(fēng)險，即項目運(yùn)營維護(hù)技術(shù)難度和工作量及成本費(fèi)用占比（T），項目運(yùn)營維護(hù)技術(shù)要求高、內(nèi)容復(fù)雜、項目年度運(yùn)維成本占項目年度總成本比例高，則屬于強(qiáng)運(yùn)營項目；二是使用者付費(fèi)收入風(fēng)險（S），項目年度使用者付費(fèi)占項目年度總成本比例高，屬于經(jīng)營性較強(qiáng)項目。根據(jù)T指標(biāo)分為三個等級，按照低、中、高分別取值20分、15分、10分；根據(jù)項目付費(fèi)機(jī)制及行業(yè)壟斷性取S值，政府付費(fèi)取值30分，缺口補(bǔ)助取值20分，其中壟斷性項目取值25分，使用者付費(fèi)取值10分，其中壟斷性項目取20分。
1．政府付費(fèi)項目（40~50分）
（1）工程類項目。僅有少量維護(hù)維修管養(yǎng)的工程類PPP，如免費(fèi)交通、市政園林等，運(yùn)營屬性弱，T值取20分，S值取30分，價格分值50分。
（2）壟斷性項目。如垃圾處理、污水處理、環(huán)衛(wèi)一體化等項目，運(yùn)營屬性強(qiáng)，T值取10分，S值取30分，價格分值40分。
其他政府付費(fèi)類項目分值按40~50分自由裁量。
2．缺口補(bǔ)助項目（30~40分）
（1）使用者付費(fèi)占比10%以下項目。如景觀園林類設(shè)置便民服務(wù)收費(fèi)項目，運(yùn)營屬性較弱，T值取20分，S值取20分，價格分值40分。
（2）壟斷性項目。如供水等項目，運(yùn)營屬性強(qiáng)，T值取10分，S值取25分，價格分值35分。
（3）非壟斷性項目。如旅游、教育、醫(yī)療等項目，T值取10分，S值取20分，價格分值30分。
3．使用者付費(fèi)項目（20~30分）
（1）壟斷性項目。如供電、供氣、供熱等項目，運(yùn)營屬性強(qiáng)，T值取10分，S值取20分，價格分值30分。
（2）非壟斷性項目。如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等項目，運(yùn)營屬性強(qiáng)，T值取10分，S值取10分，價格分值20分。
（二）競價要素與評審因素構(gòu)成
競價要素根據(jù)項目年度全部成本構(gòu)成設(shè)置，其與項目行業(yè)類別、付費(fèi)公式、付費(fèi)機(jī)制密切相關(guān)；評審因素是針對競價要素，為便于后期調(diào)價或計費(fèi)而采取一定的轉(zhuǎn)化措施，作為供應(yīng)商報價依據(jù)。按付費(fèi)機(jī)制為缺口補(bǔ)助進(jìn)行分析，即：
當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助金額=年度可用性付費(fèi)+年度運(yùn)營維護(hù)成本及利潤?年度使用者付費(fèi)
當(dāng)年度使用者付費(fèi)為“零”時視為政府付費(fèi)項目，年度使用者付費(fèi)收入“大于或等于項目年度全部成本”時視為使用者付費(fèi)項目。
1．按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）付費(fèi)公式設(shè)置（見圖1）
（1）項目全部建設(shè)成本。即工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)和建設(shè)期利息，以經(jīng)審計的項目竣工決算為準(zhǔn)。項目采購時可以參加競價的要素主要有勘察設(shè)計費(fèi)（如有）和建筑安裝工程費(fèi)，PPP項目采購前大多為方案設(shè)計階段，無造價預(yù)算和工程量清單，因此本項價格評審因素轉(zhuǎn)化為勘察設(shè)計費(fèi)費(fèi)率（按照工程竣工結(jié)算金額計費(fèi)）和建筑安裝工程費(fèi)下浮率（按施工圖預(yù)算下浮率）。
（2）折現(xiàn)率。項目實施方案財務(wù)測定值，參照地方政府債券收益率設(shè)定，可不參與競價，在實施方案中應(yīng)該明確折現(xiàn)率的運(yùn)營期調(diào)價機(jī)制和計算方法。
（3）合理利潤率。根據(jù)實施方案財務(wù)測算值設(shè)定項目評審因素限價。
（4）年度運(yùn)營成本。根據(jù)不同項目運(yùn)營需求由實施方案測算成本構(gòu)成及數(shù)量和單價，設(shè)定評審因素限價，運(yùn)營期運(yùn)營成本按照CPI調(diào)價。
（5）當(dāng)年使用者付費(fèi)。根據(jù)實施方案財務(wù)測算值設(shè)定采購限價。
（6）運(yùn)營期政府補(bǔ)助總額。屬于聯(lián)動指標(biāo)，根據(jù)項目全部建設(shè)成本、折現(xiàn)率、合理利潤率、運(yùn)營維護(hù)成本和使用者付費(fèi)以及CPI調(diào)價，測算出項目全生命周期政府補(bǔ)助總額，設(shè)定評審因素限價，主要防止投標(biāo)人不平衡報價。
2．按照年金法付費(fèi)公式設(shè)置
當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助金額=當(dāng)年資本金及回報（）+當(dāng)年融資及利息（）+年度運(yùn)營維護(hù)成本及利潤?年度使用者付費(fèi)
其中，P為項目資本金數(shù)額，Q為項目融資數(shù)額，i為資本金回報率，j為融資利率，m為支付年數(shù)。
（1）P與Q兩者相加即為項目全部建設(shè)成本，按照實施方案資本金比例分割。因此本項評審因素為勘察設(shè)計費(fèi)費(fèi)率（如有）和建筑安裝工程費(fèi)下浮率，便于項目竣工決算計算P與Q值。
（2）資本金回報率。為便于運(yùn)營期調(diào)價，該競價要素一般按照貸款基礎(chǔ)利率（LPR）定價機(jī)制加點(diǎn)（加點(diǎn)可為負(fù)值）作為評審因素。
（3）融資利率。評審因素同上，一般融資利率采購限價低于資本金回報率限價。
（4）年度運(yùn)營維護(hù)成本及利潤。根據(jù)實施方案財務(wù)測算值設(shè)定采購限價，成本和利潤率可以分設(shè)，也可以合并報價。
（5）當(dāng)年使用者付費(fèi)，即為評審因素。
（6）運(yùn)營期政府補(bǔ)助總額，為評審因素。
3．按量付費(fèi)公式設(shè)置
按使用量或加工處理量付費(fèi)的PPP項目，可將項目全部成本計入產(chǎn)品單價，實施方案設(shè)定保底使用量，根據(jù)績效考核按量付費(fèi)，即：
當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助金額=年度實際使用量×（初始報價?用戶付費(fèi)價格）+（年度保底量?年度實際使用量）×初始報價?不足使用量的可變成本
此類項目大多為壟斷性項目，用戶付費(fèi)價格由政府通過成本監(jiān)審和特定程序制定，初始報價屬于“影子價”。當(dāng)用戶付費(fèi)價格為“零”時屬于政府付費(fèi)，用戶付費(fèi)價格等于初始報價時為使用者付費(fèi)。
該種情形下價格評審因素為產(chǎn)品加工處理單價，但報價應(yīng)附價格測算清單，便于運(yùn)營期項目成本監(jiān)測。
（三）評審因素權(quán)重
根據(jù)PPP項目行業(yè)特點(diǎn)，結(jié)合項目付費(fèi)公式，綜合考量項目政府補(bǔ)助成本構(gòu)成、運(yùn)營風(fēng)險和使用者付費(fèi)情況，合理設(shè)置價格評審因素分?jǐn)?shù)權(quán)重，讓權(quán)重能夠匹配報價指標(biāo)對政府補(bǔ)助金額的敏感性，如表1所示。
（四）評審細(xì)則
PPP項目采購價格評審因素較多，評審細(xì)則除規(guī)范評審標(biāo)準(zhǔn)和方法外，還應(yīng)該對評審因素做出闡釋，明確競價要素與評審因素的邏輯關(guān)系，就投標(biāo)報價是否符合限價要求，報價組成是否存在不合理，是否存在需要注意的事項等做出說明。
三、PPP項目價格評審因素與傳統(tǒng)貨物服務(wù)價格因素區(qū)別
根據(jù)政策規(guī)定，綜合評分法中報價得分按低價優(yōu)先法計算，在有效投標(biāo)中報價最低的投標(biāo)人得滿分，作為評標(biāo)基準(zhǔn)價，其他投標(biāo)人某一價格評審因素報價得分=(評標(biāo)基準(zhǔn)價／投標(biāo)報價)×某一價格評審因素權(quán)值。
傳統(tǒng)的貨物和服務(wù)招標(biāo)采購，采購人根據(jù)采購需求測算采購價格，并根據(jù)測算情況在財政預(yù)算內(nèi)設(shè)定采購限價。因此，低價優(yōu)先法中的“價”是指供應(yīng)商針對采購標(biāo)的報價，對采購人來說是貨物服務(wù)具體的直接的價格，在滿足采購需求前提下，價格優(yōu)先。PPP項目采購價格評審因素較為復(fù)雜，某些競價要素不能直接作為評審因素，需加以轉(zhuǎn)換，其實供應(yīng)商報價屬于報參數(shù)，與低價優(yōu)先法的“價”有所區(qū)別。
1.直接價格
項目運(yùn)營維護(hù)成本、產(chǎn)品初始報價、政府補(bǔ)助總額等既是項目價格構(gòu)成要素，也是評審因素，適用低價優(yōu)先法。
2.間接價格
資本金回報、融資利率、合理利潤率等與項目價格相關(guān)，但不屬于直接報價，其中資本金回報、融資利率一般需調(diào)整為LPR加點(diǎn)報價。在計算報價得分上同樣適用低價優(yōu)先法。
3.“高價”優(yōu)先
建筑安裝工程費(fèi)需調(diào)整為施工圖預(yù)算下浮率作為評審因素，施工圖預(yù)算下浮率報價數(shù)值越高，項目決算投資額越低，得分越高；使用者付費(fèi)金額屬于直接報價，該報價越多，則政府補(bǔ)助越少，對采購人來說“價”越低，得分越高。故一般評審辦法會設(shè)定最低報價限額，報價數(shù)值最高的投標(biāo)人得滿分，作為評標(biāo)基準(zhǔn)價，其他投標(biāo)人得分=(投標(biāo)報價／評標(biāo)基準(zhǔn)價)×評審因素權(quán)值。
四、結(jié)論
PPP屬于投資類項目，項目采購價格分評審設(shè)置與傳統(tǒng)工程招標(biāo)及貨物與服務(wù)采購區(qū)別較大。價格分值占比應(yīng)與項目商業(yè)風(fēng)險掛鉤，風(fēng)險愈小，價格分占比應(yīng)愈高；價格評審因素配置需與項目全生命周期成本構(gòu)成因素相關(guān)聯(lián)；價格因素權(quán)重與項目全生命周期成本構(gòu)成比例相關(guān)；價格評審細(xì)則或評審辦法在滿足低價優(yōu)先的同時應(yīng)甄別該報價因素對項目成本構(gòu)成是正相的還是反相的，從而采用不同分值計算方法。
