淺析貨物評標過程中的“投標無效”情形
招標投標活動的參與主體包括招標人、投標人、評標委員會、監(jiān)督機構(gòu)以及其他利害關(guān)系人，如果項目采取委托招標，還涉及招標代理機構(gòu)。在各類招標投標活動中，評標委員會是評標工作的主要承擔者和否決投標的法定主體。筆者在多年的實際工作中，在評標過程中遇到過諸多“投標無效”的情形，深刻感受到招標成功與否與評標委員會成員對招標文件的評標標準和方法的理解程度、對相關(guān)法律法規(guī)的熟悉程度以及對相關(guān)法律法規(guī)的具體應用密切相關(guān)。
下面，筆者結(jié)合工作實踐，通過對貨物評標過程中兩則典型案例的梳理和分析，探討如何有效避免和科學應對招標投標活動中的“投標無效”情形。
一、案例簡介
案例1：2019年1月20日，大慶油田某視頻會議系統(tǒng)公開招標過程中，投標人甲公司和乙公司在各自投標文件中提供的法定代表人身份證中的姓氏相同，年齡相差26歲，且住址為同一地址（一字不差）。評委在評審過程中就此提出疑問，懷疑二人為直系親屬關(guān)系（疑為父子關(guān)系）。通過全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)查詢后發(fā)現(xiàn)，甲、乙兩家公司并不存在控股、管理關(guān)系，評委就此展開激烈的爭論，并認為雖無確切的證據(jù)證明甲、乙兩家公司的法人存在控股、管理關(guān)系，但是投標文件顯示他們確實存在親屬關(guān)系，有圍標的嫌疑，應判定兩家公司投標無效。
案例2：2018年6月8日，大慶油田空氣壓縮機招標過程中，投標人甲公司和乙公司提供的產(chǎn)品授權(quán)經(jīng)銷證書中制造商為同一家單位，均為深圳某公司。評委在評審投標文件時無法從投標人提供的資料上辨別真?zhèn)危谑菃映吻宄绦?，要求投標人進行書面澄清。甲、乙公司代表在評標現(xiàn)場均及時提供了制造商出具的傳真件，證明自己提供的授權(quán)證書是真實有效的，評標委員會判定兩家公司投標均無效。在評標結(jié)果公示期間，甲公司提出異議并提供了授權(quán)制造商出具的相關(guān)證明，認為乙公司提供的授權(quán)證書是其采用非正常手段從非正規(guī)渠道獲得，請求評標委員會重新評審該項目，還自己公平。
二、案例分析
（一）案例1解析
1.問題闡述
單位負責人或法定代表人不為同一人，并且分別為不存在控股、管理關(guān)系的不同單位，但是他們可能存在夫妻、父子（女）、母子（女）、兄弟姐妹等其中一種直系親屬關(guān)系，其參加同一標段投標或者未劃分標段的同一招標項目投標，相關(guān)投標是否有效？
2.法律規(guī)定
《招標投標法實施條例》第三十四條規(guī)定，與招標人存在利害關(guān)系可能影響招標公正性的法人、其他組織或者個人，不得參加投標。單位負責人為同一人或者存在控股、管理關(guān)系的不同單位，不得參加同一標段投標或者未劃分標段的同一招標項目投標。違反前兩款規(guī)定的，相關(guān)投標均無效。
3.案例簡析
在貨物招標實際操作中，案例1中的類似情形經(jīng)常會遇到。尤其是技術(shù)簡單、通用性較強的普通物資，往往參與的投標人較多，競爭較為激烈。部分投標人為了提高中標率，往往會聯(lián)合多家關(guān)系較好的潛在投標人共同參與同一個項目。為了規(guī)避評標過程中的網(wǎng)上信息核查，這些投標人通常會提前向工商部門提交申請，在全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中變更相關(guān)內(nèi)容或者注銷企業(yè)部分信息，從而減少投標被否決的可能性。因此，評委在評審過程中僅憑投標文件往往很難判斷出投標人之間是否存在控股關(guān)系或管理關(guān)系。另外，法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章中都沒有明確規(guī)定投標人的法定代表人或負責人之間存在著夫妻、父子（女）、母子（女）、兄弟姐妹等直系親屬關(guān)系時，是否屬于串通投標行為。
《招標投標法實施條例》第三十九條和第四十條規(guī)定的投標人相互串通投標行為中，部分為顯性行為，而屬于隱性行為的部分，評委在評審投標文件時很難從文字資料上直接判斷，但是可以從投標文件的相關(guān)資料中很明顯地看出投標人的負責人或法定代表人之間存在直系親屬關(guān)系，至于他們之間是否存在《招標投標法實施條例》第三十九條規(guī)定的情形，僅依靠評標現(xiàn)場的評委并不能簡單判定，需要有關(guān)行政監(jiān)督管理部門提供人力、物力，花費一定的財力和時間，并采取一定的手段，才能獲得相關(guān)證據(jù)，來證明相關(guān)當事人存在串通投標行為。而在貨物招標中，若投標人的負責人或法定代表人之間存在直系親屬關(guān)系，評委一般都會判定有串通投標的嫌疑，只是苦于缺乏相應法律支撐，經(jīng)常會引起投標人的異議和投訴。所以，筆者認為應將這一情形盡快納入部門規(guī)章中，尤其應補充完善到《工程建設項目貨物招標投標辦法》中。
（二）案例2解析
1.問題闡述
在實際操作中，面向全國公開招標的貨物招標項目，經(jīng)常會出現(xiàn)同一制造商授權(quán)多家代理商或多家經(jīng)銷商參與同一招標項目的現(xiàn)象。評標委員會僅從投標文件提供的有限資料中往往很難辨別真?zhèn)危绻麊映吻宄绦?，評標委員會是否有權(quán)判定外部證據(jù)的真實性？投標人提供的外部證據(jù)若真實有效，是否可以將其作為評判的依據(jù)？
2.法律規(guī)定及解讀
根據(jù)《工程建設項目貨物招標投標辦法》第三十二條的規(guī)定，投標人是響應招標、參加投標競爭的法人或者其他組織。法定代表人為同一個人的兩個及兩個以上法人，母公司、全資子公司及其控股公司，都不得在同一貨物招標中同時投標。違反前兩款規(guī)定的，相關(guān)投標均無效。一個制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個代理商參加投標。
從上述規(guī)定不難看出，制造商可以自己參加投標，也可以委托代理商代理投標，或者授權(quán)其他企業(yè)以自己產(chǎn)品參加投標。如果委托代理公司代理投標，制造商應向代理公司出具投標授權(quán)書，對投標承擔責任；如果授權(quán)其他企業(yè)以自己產(chǎn)品參加投標，應對投標產(chǎn)品的質(zhì)量承擔責任。制造商委托代理公司代理投標或授權(quán)其他企業(yè)以自己產(chǎn)品參加投標的，自己不得同時參加該項目投標，否則構(gòu)成違法的圍標行為。
3.案例簡析
案例2中，兩家投標人提供了同一制造商出具的授權(quán)書，評標委員會經(jīng)過仔細評審并核對公章，發(fā)現(xiàn)兩份授權(quán)書一模一樣，一時無法判定其真?zhèn)?，因此啟動了澄清程序，要求投標人證明自己的授權(quán)書為真授權(quán)書。筆者在實踐中發(fā)現(xiàn)，貨物招標項目經(jīng)常會出現(xiàn)重復授權(quán)問題，一方面，部分制造商管理混亂，相關(guān)管理部門雖然有授權(quán)的權(quán)利，但是無法遏制實權(quán)人物利用職權(quán)便利私自授權(quán)的現(xiàn)象；另一方面，會出現(xiàn)一個投標人持有項目授權(quán)而另一個投標人持有區(qū)域授權(quán)的現(xiàn)象。本文討論的案例2屬于第一種情形，評委依據(jù)“一個制造商委托多個代理人投標，如果出現(xiàn)同一產(chǎn)品的投標人全部為同一制造商授權(quán)參加投標的，視為一個投標人”的原則進行評標時，到底應該視哪一個投標人為有效投標人，并無相關(guān)的法律依據(jù)和招標文件約定依據(jù)可循，評委無法弄清投標人的真實意思表示，因此啟動澄清程序，要求投標人提供外部證據(jù)，評標委員會此時面臨著判定外部證據(jù)是否真實有效的情形。在案例2涉及的項目中，投標人提供的證據(jù)是由制造商出具的掃描件，評標委員會視其真實有效，將其作為評標的依據(jù)，判定兩家投標均無效。
從另一個角度分析，在重復授權(quán)問題上，存在三種常見情形：情形一是兩家投標人提供的授權(quán)均真實有效，此時應判定兩家投標均無效；情形二是兩家投標人提供的授權(quán)均為虛假或無效授權(quán)，此時兩家投標人也應判定為無效；情形三是兩家投標人提供的授權(quán)一真一假，這才是評委面臨的難題。這一真一假說到底還是緣自投標人自己的行為，評標委員會是否有權(quán)利或有義務去判定其真假？即使評標委員會可以判定真假，這些基于招標文件和投標文件以外的證據(jù)是否可以作為判定投標人“投標無效或有效”的依據(jù)？這些問題都有待進一步商榷。若外部證據(jù)可以用來評標，是否違反《招標投標法實施條例》第四十九條“評標委員會成員應當依照招標投標法和本條例的規(guī)定，按照招標文件規(guī)定的評標標準和方法，客觀、公正地對投標文件提出評審意見。招標文件沒有規(guī)定的評標標準和方法不得作為評標的依據(jù)?！边@一規(guī)定呢？
因此，在貨物招標實際操作中，招標代理機構(gòu)應提前將此類情形告知招標人，建議其在招標文件中約定好出現(xiàn)授權(quán)重復的情形時的判定方法，盡量避免讓評標委員會來臨時判斷。同時，也要有效約束投標人，使其盡量與制造商溝通好，保證唯一授權(quán)，避免投標無效的情形發(fā)生，以便順利開展招標并進一步降低投標成本。
三、建議
在工程建設項目貨物招標過程中，投標人遞交文件后較常見的“投標無效”行為主要就是上述兩種，而采用聯(lián)合體投標的較少。因此，聯(lián)合體“投標無效”行為，筆者在此不予贅述。針對上述兩種情形，筆者提出兩點建議：
一是建議招標代理機構(gòu)及時整理并分析相關(guān)案例，總結(jié)實際經(jīng)驗，并上報給上級行政監(jiān)督管理部門，加大對中標供應商和投標人的管理力度，對在投標過程中惡意競爭、弄虛作假的投標人，將其列入投標人失信名單，加大對其的懲罰力度，并向社會公示其行為，以進一步形成震懾，使其不敢弄虛作假，同時給其他投標人以警示。
二是建議有關(guān)部門在重新修訂部門規(guī)章時，多收集一些實際案例，將一些常見情形歸納整理并加以分析后，制訂操作細則，為各招標單位招標和投標單位投標時提供有效法律依據(jù)，推動項目規(guī)范開展、順利進行。
作者：高登利
作者單位：大慶油田招標中心有限責任公司
