政府投資項目工程總承包招標的關鍵點分析
工程總承包模式是政府投資項目主要的工程建設組織實施方式之一，招標工作不僅直接關系能否選定一個合格的總承包單位，而且影響整個工程的質量、工期、投資、合同管理等。本文從前期資料、發(fā)包人要求、招標控制價、合同價格形式、風險約定等方面對工程總承包招標的關鍵點進行探討，并結合工作實際提出建議。
一
前言
工程總承包主要采用EPC模式，即“設計－采購－施工”一體化模式，該模式在國際工程中應用非常廣泛。2016年以來，政府部門印發(fā)文件推廣工程總承包模式，并要求政府投資項目應帶頭推行。2019年，住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關于印發(fā)房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號，以下簡稱《管理辦法》），對工程總承包管理作出進一步規(guī)范，對其向建設領域縱深推廣發(fā)揮了重要作用。我國政府投資項目具有影響范圍大、不以營利為目的、與人民群眾利益密切相關等特點，在推行工程總承包過程中，仍有許多值得探討的地方，本文將圍繞項目招標時應明確的關鍵點來探討工程總承包的特點。
二
某地區(qū)推廣工程總承包的情況
2016年，某地區(qū)被列入全國開展工程總承包試點名單，支持其在工程總承包建設管理體制機制、組織實施方式等方面進行改革創(chuàng)新、先行先試。近年來，該地區(qū)相繼出臺了一系列推行工程總承包的政策文件，明確指出2021年至2025年該地區(qū)政府投資新建項目全面采用工程總承包，部分地級市到 2025年新建項目工程總承包占比達到70% 以上。2021年，該地區(qū)住建部門印發(fā)《房屋建筑和市政基礎設施工程總承包招標評標暫行辦法》（以下簡稱《招標評標辦法》），對該地區(qū)的房屋建筑和市政基礎設施工程總承包招標評標活動作出進一步規(guī)范。目前，該地區(qū)工程建設項目招標投標活動已實現(xiàn)全流程電子化，EPC項目招標文件采用交易系統(tǒng)電子平臺模塊化編制（招標文件大多數(shù)條款只能勾選確定，只有部分條款招標人可自行編制），但是招標文件關鍵點仍需由招標人來斟酌確定。
三
工程總承包招標的關鍵點
1.建設單位提供的資料
《管理辦法》第七條規(guī)定，采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包。項目取得初步設計及概算批復后，設計方案、技術標準、功能定位等都已基本確定，發(fā)包人須嚴格按照批準的設計文件進行施工建設，不得擅自增加建設內容、提高建設標準、擴大建設規(guī)模、改變建設方案，總投資不得超過概算批復金額。《管理辦法》要求政府投資項目應在取得初步設計批復后進行發(fā)包，不但有利于政府主管部門對項目的引導，也有利于對財政資金的監(jiān)管。
發(fā)包人在招標時應提供水文地質、工程地質、地下管網、地形地貌等勘察資料，現(xiàn)場及施工條件，以及可研、方案、初步設計階段的成果文件等前期資料。這樣做，一方面便于承包人全面深入地了解項目的具體情況，合理評估風險，選擇合適的投標策略；另一方面便于發(fā)承包雙方在合同執(zhí)行階段準確判斷工程是否發(fā)生變更，避免雙方耗費大量時間和精力來界定和變更，影響項目的造價和進度控制。另外，地勘的準確性直接關系工程造價和工期，初步設計完成后，項目的總平面圖便已確定，完全具備實施詳勘的條件，因此建議發(fā)包人應在項目詳勘完成后再啟動EPC招標，以降低發(fā)承包雙方的風險。
2.“發(fā)包人要求”的編制
《管理辦法》第九條規(guī)定，發(fā)包人要求應“列明項目的目標、范圍、設計和其他技術標準”。在以往的項目中，就曾發(fā)現(xiàn)有部分招標文件的“發(fā)包人要求”內容完全照抄可研或初步設計的說明，工作人員事先根本就沒有認真研究及論證，導致發(fā)承包雙方在項目實施過程中產生分歧。需要指出的是，每個項目因其背景、現(xiàn)實條件、目的和發(fā)包人使用需求等均不相同，因此會作出不同的約定。所以，相關工作人員應對“發(fā)包人要求”的編制予以高度重視，絕不能簡單摘抄可研或初步設計的說明了事。
“發(fā)包人要求”內容應包括功能要求、工程范圍、工藝安排或要求、時間要求、技術要求、竣工試驗、竣工驗收、竣工后試驗、文件要求、工程項目管理規(guī)定等。發(fā)包人應事先充分研究項目的背景、特點、目的等，并征求相關部門、單位、利害人的意見，形成清晰明確的“發(fā)包人要求”，優(yōu)先采用定量評估方式。建議發(fā)包人可以組織專家論證會，對“發(fā)包人要求”的合理性和可執(zhí)行性進行論證，論證通過后再發(fā)布。同時，“發(fā)包人要求”應優(yōu)先采用初步設計圖紙、圖表等方式并結合文字說明進行定量描述。
3.招標控制價的編制
工程總承包評標辦法大多是采用綜合評估法，《招標評標辦法》規(guī)定投標報價的權重為0.35~0.50，因此招標控制價的確定是編制招標文件最關鍵的內容之一?！墩袠嗽u標辦法》第八條規(guī)定，招標文件應明確最高投標限價的計算方法和編制依據(jù)。在傳統(tǒng)的施工總承包模式下，招標控制價的計量計價基礎是經審查后的施工圖紙以及相配套的定額，計算規(guī)則清晰，爭議較少。而在EPC模式下，工程費用招標控制價編制依據(jù)是“發(fā)包人要求”，對于政府投資的房建和市政項目來說就是初步設計等資料。EPC模式的計量計價基礎與傳統(tǒng)模式的概念和方式完全不同，招標控制價的編制階段已從傳統(tǒng)的施工圖設計前移至初步設計。實踐中，工程費用的招標控制價編制通常有三種方法。
（1）清單計價法。EPC項目的招標圖紙雖然是初步設計文件，但是對于建設內容明確、技術方案成熟的項目，可以通過深化圖紙的方式，使其深度達到編制清單的標準，并按清單編制原則計量計價。難點在于如何準確掌握深化圖紙的標準，設計單位需要與預算編制單位密切對接，確保深化的圖紙能夠滿足清單計價編制的要求。缺點在于對于一些專業(yè)來說，若深化圖紙滿足了清單計價編制的要求，圖紙深度基本上達到了施工圖深度，不利于后期承包人提出設計優(yōu)化和合理化建議。
（2）概算下浮法。EPC項目招標圖紙為初步設計文件，對應的造價深度為工程概算。政府投資EPC項目發(fā)包前須取得政府主管部門的概算批復，發(fā)包人應當加強對建設項目的投資控制和管理，將其控制在批復的概算金額內，因此可采用概算批復成果作為招標控制價。在實際操作中，概算批復的工程費用往往偏高，為了控制工程投資，也可采取概算成果下浮一定比例來確定，下浮的比例可借助大數(shù)據(jù)信息化手段，通過調查、分析、計算以往類似項目的造價與概算對比來綜合取定。
（3）指標計算法。指標計算法是指使用數(shù)據(jù)庫內相應的指標，再利用人材機價格指數(shù)進行實時修正，從而得到符合項目實際情況的對應造價，其準確程度介于清單計價法和概算下浮法之間。這種方法的基礎是有完善的大數(shù)據(jù)指標庫可供參考，難點在于如何建立大數(shù)據(jù)庫以及大數(shù)據(jù)庫的精確度問題。建立數(shù)據(jù)庫是個系統(tǒng)工程，通過對以前單個項目的造價指標進行分析、梳理、匯總，才能形成數(shù)據(jù)庫的要素、標準和層次。指標一般分為綜合指標單價（如房屋建筑以建筑面積計，市政道路以路幅面積計）和分部工程指標單價（如房屋建筑的分部工程裝修、給排水、電氣、消防、暖通、弱電等分別以建筑面積計）。
4.合同價格的形式
《管理辦法》第十六條規(guī)定，政府投資項目的工程總承包應當合理確定合同價格形式。由此可見，《管理辦法》對政府投資EPC項目的合同價格形式沒提出傾向性的建議，這與國家對政府投資項目、財政資金的管理要求有關，甚至部分省市要求對EPC項目的預算、結算、決算進行全過程評審及監(jiān)督。因此，發(fā)包人可綜合考慮項目的特點、自身的管理水平、地方性規(guī)定等因素，自行選擇合同價格形式。實踐中，EPC項目合同一般有三種價格形式，如表1所示。
