自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知
自然資發(fā)〔2023〕89號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市自然資源（海洋）主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局：
為全面貫徹黨的二十大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、全國(guó)“兩會(huì)”精神，切實(shí)落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹新發(fā)展理念推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，在嚴(yán)守資源資產(chǎn)安全底線，保持行之有效政策舉措連續(xù)性穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，現(xiàn)就進(jìn)一步完善有關(guān)用地用海要素保障政策舉措通知如下。
一、加快國(guó)土空間規(guī)劃審查報(bào)批
1.嚴(yán)格落實(shí)《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》和“三區(qū)三線”劃定成果，加快地方各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制報(bào)批。在各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃正式批準(zhǔn)之前的過渡期，對(duì)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃已呈報(bào)國(guó)務(wù)院的省份，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府自然資源主管部門已經(jīng)組織審查通過的國(guó)土空間總體規(guī)劃，可作為項(xiàng)目用地用海用島組卷報(bào)批依據(jù)。國(guó)土空間規(guī)劃明確了無居民海島開發(fā)利用建設(shè)范圍和具體保護(hù)措施等要求的，可不再編制可利用無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃。
二、優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批要求
2.縮小用地預(yù)審范圍。以下情形不需申請(qǐng)辦理用地預(yù)審，直接申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收：（1）國(guó)土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目用地；（2）油氣類“探采合一”和“探轉(zhuǎn)采”鉆井及其配套設(shè)施建設(shè)用地；（3）具備直接出讓采礦權(quán)條件、能夠明確具體用地范圍的采礦用地；（4）露天煤礦接續(xù)用地；（5）水利水電項(xiàng)目涉及的淹沒區(qū)用地。
3.簡(jiǎn)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審審查。涉及規(guī)劃土地用途調(diào)整的，重點(diǎn)審查是否符合允許調(diào)整的情形，規(guī)劃土地用途調(diào)整方案在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收階段提交；涉及占用永久基本農(nóng)田的，重點(diǎn)審查是否符合允許占用的情形以及避讓的可能性，補(bǔ)劃方案在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收階段提交；涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線的，重點(diǎn)審查是否屬于允許有限人為活動(dòng)之外的國(guó)家重大項(xiàng)目范圍，在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收階段提交省級(jí)人民政府出具的不可避讓論證意見。
4.重大項(xiàng)目可申請(qǐng)先行用地。需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用地的國(guó)家重大項(xiàng)目和省級(jí)高速公路項(xiàng)目中，控制工期的單體工程和因工期緊或受季節(jié)影響確需動(dòng)工建設(shè)的其他工程可申請(qǐng)辦理先行用地，申請(qǐng)規(guī)模原則上不得超過用地預(yù)審控制規(guī)模的30%。先行用地批準(zhǔn)后，應(yīng)于1年內(nèi)提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收申請(qǐng)。
5.分期分段辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收。確需分期建設(shè)的項(xiàng)目，可根據(jù)可行性研究報(bào)告確定的方案或可行性研究批復(fù)中明確的分期建設(shè)內(nèi)容，分期申請(qǐng)建設(shè)用地。線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目正式報(bào)批用地時(shí)，可根據(jù)用地報(bào)批組卷進(jìn)度，以市（地、州、盟）分段報(bào)批用地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批均在省級(jí)人民政府權(quán)限內(nèi)的，可以縣（市、區(qū)）為單位分段報(bào)批用地。
6.重大建設(shè)項(xiàng)目直接相關(guān)的改路改溝改渠和安置用地與主體工程同步報(bào)批。能源、交通、水利、軍事等重大建設(shè)項(xiàng)目直接相關(guān)的改路、改溝、改渠和安置等用地可以和項(xiàng)目用地一并辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，原則上不得超過原有用地規(guī)模。土地使用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的功能分區(qū)之外，因特殊地質(zhì)條件確需建設(shè)邊坡防護(hù)等工程，其用地未超項(xiàng)目用地定額總規(guī)模3%的，以及線性工程經(jīng)優(yōu)化設(shè)計(jì)后無法避免形成的面積較小零星夾角地且明確后期利用方式的，可一并報(bào)批。其中，主體工程允許占用永久基本農(nóng)田的，改路、改溝、改渠等如確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田，在嚴(yán)格論證前提下可以申請(qǐng)占用，按要求落實(shí)補(bǔ)劃任務(wù)。
7.明確鐵路“四電”工程用地報(bào)批要求。鐵路項(xiàng)目已批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)明確的“四電”工程（通信工程、信號(hào)工程、電力工程和電氣化工程），可以按照鐵路主體工程用地的審批層級(jí)和權(quán)限單獨(dú)辦理用地報(bào)批。主體工程允許占用永久基本農(nóng)田或生態(tài)保護(hù)紅線的，“四電”工程在無法避讓時(shí)可以申請(qǐng)占用。
8.優(yōu)化臨時(shí)用地政策。直接服務(wù)于鐵路、公路、水利工程施工的制梁場(chǎng)、拌合站，需臨時(shí)使用土地的，其土地復(fù)墾方案通過論證，業(yè)主單位簽訂承諾書，明確了復(fù)墾完成時(shí)限和恢復(fù)責(zé)任，確保能夠恢復(fù)種植條件的，可以占用耕地，不得占用永久基本農(nóng)田。
9.明確占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目范圍。（1）黨中央、國(guó)務(wù)院明確支持的重大建設(shè)項(xiàng)目（包括黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布文件或批準(zhǔn)規(guī)劃中明確具體名稱的項(xiàng)目和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的項(xiàng)目）；（2）中央軍委及其有關(guān)部門批準(zhǔn)的軍事國(guó)防類項(xiàng)目；（3）納入國(guó)家級(jí)規(guī)劃（指國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門頒布）的機(jī)場(chǎng)、鐵路、公路、水運(yùn)、能源、水利項(xiàng)目；（4）省級(jí)公路網(wǎng)規(guī)劃的省級(jí)高速公路項(xiàng)目；（5）按《關(guān)于梳理國(guó)家重大項(xiàng)目清單加大建設(shè)用地保障力度的通知》（發(fā)改投資〔2020〕688號(hào)）要求，列入需中央加大用地保障力度清單的項(xiàng)目；（6）原深度貧困地區(qū)、集中連片特困地區(qū)、國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣省級(jí)以下基礎(chǔ)設(shè)施、民生發(fā)展等項(xiàng)目。
10.重大建設(shè)項(xiàng)目在一定期限內(nèi)可以承諾方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。對(duì)符合可以占用永久基本農(nóng)田情形規(guī)定的重大建設(shè)項(xiàng)目，允許以承諾方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。省級(jí)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)明確兌現(xiàn)承諾的期限和落實(shí)補(bǔ)充耕地方式。兌現(xiàn)承諾期限原則上不超過2年，到期未兌現(xiàn)承諾的，部直接從補(bǔ)充耕地縣級(jí)儲(chǔ)備庫中扣減指標(biāo)，不足部分扣減市級(jí)或省級(jí)儲(chǔ)備庫指標(biāo)。上述承諾政策有效期至2024年3月31日。
11.規(guī)范調(diào)整用地審批。線性工程建設(shè)過程中因地質(zhì)災(zāi)害、文物保護(hù)等不可抗力因素確需調(diào)整用地范圍的，經(jīng)批準(zhǔn)項(xiàng)目的行業(yè)主管部門同意后，建設(shè)單位可申請(qǐng)調(diào)整用地。項(xiàng)目建設(shè)方案調(diào)整，調(diào)整后的項(xiàng)目用地總面積、耕地和永久基本農(nóng)田規(guī)模均不超原批準(zhǔn)規(guī)模，或者項(xiàng)目用地總面積和耕地超原規(guī)模、但調(diào)整部分未超出省級(jí)人民政府土地征收批準(zhǔn)權(quán)限的，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)；調(diào)整后的項(xiàng)目用地涉及調(diào)增永久基本農(nóng)田，或征收耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。調(diào)整用地涉及新征收土地的，應(yīng)當(dāng)依法履行征地程序，不再使用的土地，可以交由原集體經(jīng)濟(jì)組織使用。省級(jí)人民政府批準(zhǔn)調(diào)整用地后，應(yīng)納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)管，并及時(shí)報(bào)自然資源部備案。
12.因初步設(shè)計(jì)變更引起新增用地可補(bǔ)充報(bào)批。單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目在農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)后，由于初步設(shè)計(jì)變更，原有用地未發(fā)生變化但需新增少量必要用地的，可以將新增用地按照原有用地的審批權(quán)限報(bào)批。建設(shè)項(xiàng)目原有用地可占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的，新增用地也可申請(qǐng)占用。其中原有用地由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的，確需新增用地涉及占用永久基本農(nóng)田、占用生態(tài)保護(hù)紅線的，要符合占用情形，建設(shè)項(xiàng)目整體用地（包括原有用地和新增用地）中征收其他耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃的，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
三、落實(shí)節(jié)約集約用地要求，完善自然資源資產(chǎn)供應(yīng)制度
13.支持節(jié)約集約用地新模式。公路、鐵路、軌道交通等線性基礎(chǔ)設(shè)施工程采用立體復(fù)合、多線共廊等新模式建設(shè)的，經(jīng)行業(yè)或投資主管部門審核同意采用此方式同步建設(shè)部分，且工程用地不超過相應(yīng)用地指標(biāo)的，用地可一并組卷報(bào)批。
14.做好項(xiàng)目用地節(jié)地評(píng)價(jià)。超標(biāo)準(zhǔn)、無標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目用地要嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于規(guī)范開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2021〕14號(hào)）。重大項(xiàng)目中公路項(xiàng)目設(shè)置的互通立體交叉工程用地，超過《公路工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》有關(guān)間距規(guī)定，經(jīng)省級(jí)以上交通主管部門審核認(rèn)定必須設(shè)置的，省級(jí)自然資源主管部門應(yīng)開展節(jié)地評(píng)價(jià)論證。
15.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式。按照供地即可開工的原則，支持產(chǎn)業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓，鼓勵(lì)各地根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，制定“標(biāo)準(zhǔn)地”控制指標(biāo)體系。在土地供應(yīng)前，由地方政府或依法設(shè)立的開發(fā)區(qū)（園區(qū)）和新區(qū)的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一開展地質(zhì)災(zāi)害、壓覆礦產(chǎn)、環(huán)境影響、水土保持、洪水影響、文物考古等區(qū)域評(píng)估和普查。依據(jù)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃和區(qū)域評(píng)估、普查成果，確定規(guī)劃條件和控制指標(biāo)并納入供地方案，通過出讓公告公開發(fā)布。鼓勵(lì)地方探索制定混合土地用途設(shè)定規(guī)則，依據(jù)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃確定主導(dǎo)土地用途、空間布局及比例，完善混合產(chǎn)業(yè)用地供給方式。單宗土地涉及多種用途混合的，應(yīng)依法依規(guī)合理確定土地使用年限，按不同用途分項(xiàng)評(píng)估后確定出讓底價(jià)。
16.優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目劃撥供地程序。在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的能源、交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施后，直接核發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)劃撥決定書。
17.探索各門類自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)。在特定國(guó)土空間范圍內(nèi)，涉及同一使用權(quán)人需整體使用多門類全民所有自然資源資產(chǎn)的，可實(shí)行組合供應(yīng)。將各門類自然資源資產(chǎn)的使用條件、開發(fā)要求、底價(jià)、溢價(jià)比例等納入供應(yīng)方案，利用自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)等，一并對(duì)社會(huì)公告、簽訂資產(chǎn)配置合同，相關(guān)部門按職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管。進(jìn)一步完善海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，鼓勵(lì)探索采礦權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)組合供應(yīng)方式。
18.優(yōu)化地下空間使用權(quán)配置政策。實(shí)施“地下”換“地上”，推進(jìn)土地使用權(quán)分層設(shè)立，促進(jìn)城市地上與地下空間功能的協(xié)調(diào)。依據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃劃定的重點(diǎn)地下空間管控區(qū)域，綜合考慮安全、生態(tài)、城市運(yùn)行等因素，統(tǒng)籌城市地下基礎(chǔ)設(shè)施管網(wǎng)和地下空間使用。細(xì)化供應(yīng)方式和流程，探索完善地價(jià)支持政策，按照向下遞減的原則收繳土地價(jià)款。城市建成區(qū)建設(shè)項(xiàng)目增加公共利益地下空間的，或向下開發(fā)利用難度加大的，各地可結(jié)合實(shí)際制定空間激勵(lì)規(guī)則。探索在不改變地表原有地類和使用現(xiàn)狀的前提下，設(shè)立地下空間建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。
19.推動(dòng)存量土地盤活利用。遵循“以用為先”的原則，對(duì)于道路綠化帶、安全間距等代征地以及不能單獨(dú)利用的邊角地、零星用地等，確實(shí)無法按宗地單獨(dú)供地的，報(bào)經(jīng)城市人民政府批準(zhǔn)后，可按劃撥或協(xié)議有償使用土地的有關(guān)規(guī)定合理確定土地使用者，核發(fā)《國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書》或簽訂國(guó)有建設(shè)用地有償使用合同。建設(shè)項(xiàng)目使用城鎮(zhèn)低效用地的，可以繼續(xù)按照《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào)）有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
四、加快“未批已填”圍填海歷史遺留問題處理，優(yōu)化項(xiàng)目用海用島審批程序
20.符合要求的“未批已填”圍填海歷史遺留問題可先行開展前期工作。在依法依規(guī)嚴(yán)肅查處到位、相關(guān)處理方案已經(jīng)自然資源部備案的前提下，地方人民政府可根據(jù)需要先行組織開展沉降處理、地面平整等前期工作，并同步強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)修復(fù)。
21.進(jìn)一步簡(jiǎn)化落地項(xiàng)目海域使用論證要求。已按規(guī)定完成生態(tài)評(píng)估和生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案編制的“未批已填”圍填海歷史遺留問題區(qū)域，對(duì)選址位于其中的落地項(xiàng)目，一般僅需論證用海合理性、國(guó)土空間規(guī)劃符合性、開發(fā)利用協(xié)調(diào)性等內(nèi)容，并結(jié)合生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案明確單個(gè)項(xiàng)目的生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施。如多個(gè)項(xiàng)目選址位于集中連片的“未批已填”歷史遺留圍填海區(qū)域且均屬于省級(jí)人民政府審批權(quán)限，地方可結(jié)合實(shí)際，實(shí)行打捆整體論證。
22.項(xiàng)目用海與填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收一并審查。對(duì)利用“未批已填”歷史遺留圍填海、無新增圍填海的項(xiàng)目，可在提交海域使用申請(qǐng)材料時(shí)一并提交竣工驗(yàn)收測(cè)量報(bào)告，海域使用論證報(bào)告與竣工驗(yàn)收測(cè)量報(bào)告合并審查。在項(xiàng)目用海批準(zhǔn)并全額繳納海域使用金后，對(duì)填?？⒐を?yàn)收申請(qǐng)直接下達(dá)批復(fù)。
23.先行開展項(xiàng)目用海用島論證材料技術(shù)審查。為加快審查，對(duì)暫不具備受理?xiàng)l件的項(xiàng)目，可以先行開展用海用島論證和專家預(yù)評(píng)審等技術(shù)審查工作。
24.開展集中連片開發(fā)區(qū)域整體海域使用論證。對(duì)集中連片開發(fā)的開放式旅游娛樂、已有圍海養(yǎng)殖等用海區(qū)域，地方人民政府可根據(jù)需要組織開展區(qū)域整體海域使用論證，單位和個(gè)人申請(qǐng)用海時(shí)，可不再進(jìn)行海域使用論證。省級(jí)人民政府自然資源（海洋）主管部門要根據(jù)實(shí)際情況明確區(qū)域整體海域使用論證評(píng)審工作要求，集中連片區(qū)域超過700公頃且不改變海域自然屬性的用海、集中連片已有圍海養(yǎng)殖區(qū)域超過100公頃的用海，原則上應(yīng)由省級(jí)人民政府自然資源（海洋）主管部門組織論證評(píng)審。
25.優(yōu)化海底電纜管道路由調(diào)查勘測(cè)、鋪設(shè)施工和項(xiàng)目用海審查程序。報(bào)國(guó)務(wù)院審批的海底電纜管道項(xiàng)目，海底電纜管道鋪設(shè)施工申請(qǐng)可與項(xiàng)目用海申請(qǐng)一并提交審查；路由調(diào)查勘測(cè)報(bào)告與海域使用論證報(bào)告可合并編制，路由調(diào)查勘測(cè)申請(qǐng)審批程序仍按原規(guī)定執(zhí)行。國(guó)際通信海纜項(xiàng)目取得路由調(diào)查勘測(cè)批復(fù)文件，即視同取得用海預(yù)審意見。
26.優(yōu)化臨時(shí)海域使用審批程序。對(duì)海上油氣勘探用?；顒?dòng)，繼續(xù)按照臨時(shí)海域使用進(jìn)行管理，臨時(shí)海域使用時(shí)間自鉆井平臺(tái)施工就位時(shí)起算。施工難度大、存在試采需求等特殊情形的海上油氣勘探用?；顒?dòng)，建設(shè)周期較長(zhǎng)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目涉及的臨時(shí)海域使用活動(dòng)期限屆滿，確有必要的，經(jīng)批準(zhǔn)可予以繼續(xù)臨時(shí)使用，累計(jì)臨時(shí)使用相關(guān)海域最長(zhǎng)不超過一年。臨時(shí)海域使用期限屆滿后，應(yīng)及時(shí)按規(guī)定拆除臨時(shí)用海設(shè)施和構(gòu)筑物。
27.優(yōu)化報(bào)國(guó)務(wù)院審批用海用島項(xiàng)目申請(qǐng)審批程序。對(duì)同一項(xiàng)目涉及用海用島均需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，實(shí)行“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一批復(fù)”，項(xiàng)目建設(shè)單位可一次性提交用海用島申請(qǐng)材料。其中涉及新增圍填海的項(xiàng)目，按現(xiàn)有規(guī)定辦理。對(duì)助航導(dǎo)航、測(cè)量、氣象觀測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)和地震監(jiān)測(cè)等公益設(shè)施用島，可簡(jiǎn)化無居民海島開發(fā)利用具體方案和項(xiàng)目論證報(bào)告。
五、嚴(yán)格承諾事項(xiàng)落實(shí)情況的監(jiān)管
省級(jí)自然資源主管部門對(duì)用地報(bào)批中涉及的耕地占補(bǔ)平衡、先行用地、臨時(shí)用地復(fù)墾等方面作出的承諾事項(xiàng)，應(yīng)督促有關(guān)責(zé)任主體按期兌現(xiàn)承諾。部有關(guān)業(yè)務(wù)主管司局要對(duì)承諾執(zhí)行情況加強(qiáng)督導(dǎo)檢查。未按期履行的，一經(jīng)查實(shí)，終止所在省份繼續(xù)執(zhí)行相關(guān)承諾政策，并依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。
本通知自印發(fā)之日起施行，有效期至2025年12月31日。具體政策措施已明確執(zhí)行期限的，從其規(guī)定?！蛾P(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發(fā)〔2022〕129號(hào))自本文印發(fā)之日起不再執(zhí)行。
自然資源部
2023年6月13日
來源：自然資源部網(wǎng)站
