城市軌道交通工程決策階段的采購管理實(shí)踐
來源：本站 瀏覽量：293 日期2023-11-08
本文梳理了城市軌道交通工程決策階段建設(shè)規(guī)劃采購、線路規(guī)劃方案采購、工程可行性研究報(bào)告采購三方面內(nèi)容，分析其采購特點(diǎn)和采購方式適用性，并以北京市某軌道交通項(xiàng)目為例，對(duì)采購方案、采購文件的編制進(jìn)行說明，提出建立和完善供應(yīng)商管理機(jī)制、充分利用信息化支撐手段、注重采購計(jì)劃管理、加強(qiáng)采購人員培訓(xùn)、積極開展采購管理監(jiān)督檢查工作等建議。
一
引言
城市軌道交通工程作為大中城市綜合交通的骨干系統(tǒng)，具有運(yùn)量大、速度快、準(zhǔn)點(diǎn)率高的特點(diǎn)，但其投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)，與城市發(fā)展深度融合，建設(shè)與否以及怎樣建設(shè)往往需結(jié)合城市規(guī)劃、人口規(guī)模、環(huán)境影響等多方要素認(rèn)真研判。從全生命周期角度而言，城市軌道交通工程一般可分為決策階段、設(shè)計(jì)階段、建設(shè)階段以及運(yùn)營(yíng)階段等各階段，其中決策階段主要工作是組織編制項(xiàng)目建議書和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，根據(jù)市場(chǎng)需要及發(fā)展前景，合理確定建設(shè)規(guī)模，對(duì)建設(shè)產(chǎn)品的技術(shù)來源、市場(chǎng)容量、市場(chǎng)前景以及經(jīng)濟(jì)效益分析等各方面作深入的調(diào)研和正確的評(píng)價(jià)，決策階段對(duì)項(xiàng)目工程造價(jià)的影響高達(dá)90%以上。本文聚焦前期決策階段，重點(diǎn)對(duì)采購管理進(jìn)行分析。二
決策階段主要采購內(nèi)容梳理
結(jié)合北京市實(shí)際情況，城市軌道交通工程在決策階段主要包括三方面的工作，即建設(shè)規(guī)劃研究、線路規(guī)劃方案研究以及工程可行性研究，三者呈現(xiàn)逐級(jí)深入、逐步細(xì)化的關(guān)系，其中建設(shè)規(guī)劃的研究對(duì)象為多條軌道交通線路，其研究需依托上位的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃成果；線路規(guī)劃方案研究及工程可行性研究的研究對(duì)象為具體某一軌道交通項(xiàng)目，其研究需依托建設(shè)規(guī)劃有關(guān)成果。采購管理成功與否是一個(gè)項(xiàng)目實(shí)施成敗的決定因素，城市軌道交通工程決策階段的采購，通常可歸類為服務(wù)類，服務(wù)成果以咨詢報(bào)告為主，涵蓋有關(guān)評(píng)審、報(bào)批等工作。（一）建設(shè)規(guī)劃采購內(nèi)容建設(shè)規(guī)劃采購內(nèi)容一般為建設(shè)規(guī)劃主報(bào)告以及專題報(bào)告。主報(bào)告為核心報(bào)告，囊括專題報(bào)告的主要內(nèi)容，著重研究城市規(guī)劃序列的整體性、建設(shè)的必要性和建設(shè)時(shí)機(jī)、近期方案、投資匡算、外部條件等內(nèi)容；專題報(bào)告則一般為專業(yè)性較強(qiáng)或需要獨(dú)立深入研究的部分。以北京市第三期建設(shè)規(guī)劃為例，其專題報(bào)告涉及客流預(yù)測(cè)、交通一體化、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)、歷史文化名城保護(hù)等多個(gè)專題。（二）線路規(guī)劃方案采購內(nèi)容線路規(guī)劃方案一般包括規(guī)劃部分和設(shè)計(jì)部分，采購內(nèi)容一般是規(guī)劃方案報(bào)告。規(guī)劃方案依據(jù)批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃，重點(diǎn)論證具體線路的功能定位，研究線路起終點(diǎn)、路由走向、站點(diǎn)分布、線路敷設(shè)方式、交通接駁方式，確定車輛基地選址、P+R停車場(chǎng)選址等。（三）工程可行性研究報(bào)告采購內(nèi)容工程可行性研究報(bào)告采購內(nèi)容在形式上類似于建設(shè)規(guī)劃，主要包括主報(bào)告及相關(guān)專題報(bào)告。工程可行性研究主報(bào)告重點(diǎn)內(nèi)容包括論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性和可行性，確定主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，論證線路、車站等主要工程方案和車輛、供電等主要設(shè)備系統(tǒng)方案的可行性和經(jīng)濟(jì)性，并研究分析工程籌劃、投資估算及資金籌措、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)等方面的內(nèi)容；在專題研究方面，結(jié)合北京市多條新建軌道交通的實(shí)際采購情況，主要涉及客流預(yù)測(cè)、選址意見書、用地預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、運(yùn)營(yíng)安全專篇、水影響評(píng)價(jià)、供電咨詢報(bào)告、人防設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、可行性研究階段工程勘察、地形及管線測(cè)繪、地震安全性評(píng)價(jià)、安全預(yù)評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等配套專題。
三
決策階段采購方式適用性分析
（一）常見采購方式常見采購方式可歸納為招標(biāo)和非招標(biāo)兩大類形式，其中招標(biāo)采購可分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)方式，非招標(biāo)采購可以根據(jù)組織形式的不同細(xì)分為比選、詢價(jià)、單一來源采購、合格名錄直采或電商采購等多種方式。（二）決策階段采購特點(diǎn)分析1.采購方式可選擇性廣城市軌道交通工程在決策階段相關(guān)研究工作不屬于國(guó)家列明的必須招標(biāo)項(xiàng)目范圍，故可選擇的采購方式較廣。2.采購以服務(wù)類為主且對(duì)采購需求要求較高決策階段采購內(nèi)容以服務(wù)類為主，相對(duì)聚焦。與貨物類、工程類采購相比，服務(wù)類采購的標(biāo)的具有無形性、評(píng)審側(cè)重質(zhì)量而不是價(jià)格、無法存儲(chǔ)性、易變性、不可分割性、不能再銷售、服務(wù)采購復(fù)雜等屬性。城市軌道交通工程作為大型基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)對(duì)周邊各方的影響均較大，決策階段的采購工作與常規(guī)經(jīng)營(yíng)性采購相比體現(xiàn)了一定的社會(huì)性，其采購內(nèi)容對(duì)城市發(fā)展和個(gè)人生活具有不同程度的影響，故而在采購需求的明確性方面提出了更高要求，體現(xiàn)在采購價(jià)格、響應(yīng)程度、采購質(zhì)量等與采購文件中關(guān)于工作內(nèi)容、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、成果樣式及完成條件等要求關(guān)聯(lián)性強(qiáng)。3.成交價(jià)格以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主開展采購工作前采購方一般會(huì)制定采購預(yù)算，有時(shí)為了確保成交價(jià)格在預(yù)算或預(yù)期范圍內(nèi)，也可在采購文件中通過設(shè)置控制價(jià)從而對(duì)投標(biāo)單位的有效報(bào)價(jià)進(jìn)行約定。2015年3月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步放開建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)服務(wù)價(jià)格的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕299號(hào)），全面放開建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢費(fèi)等實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理的建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)服務(wù)價(jià)格，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。（三）采購方式適用性分析采購方式的選擇首先應(yīng)以國(guó)家法律法規(guī)及相關(guān)制度為基本遵循。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》等法規(guī)要求，屬于依法必招的項(xiàng)目需嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)采購方式。非依法必招的項(xiàng)目應(yīng)結(jié)合相應(yīng)制度及實(shí)際情況選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞?。此外，以市?chǎng)為導(dǎo)向，通過在一定范圍內(nèi)多家供應(yīng)商對(duì)比，擇優(yōu)選擇供應(yīng)商，有助于取得更好的采購效果，促進(jìn)降本增效。在采購工作有據(jù)可依且采購質(zhì)量達(dá)到目標(biāo)要求的情況下，適當(dāng)提高采購效率可為后續(xù)工作開展起到積極作用。同時(shí)，提倡高效也是對(duì)采購工作向高質(zhì)量發(fā)展的有效督促。結(jié)合城市軌道交通工程決策階段的采購特點(diǎn)及常見采購方式梳理，對(duì)比以往多個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際采購情況，筆者認(rèn)為招標(biāo)以及比選方式的適用性較強(qiáng)。一是能夠較大范圍內(nèi)篩選潛在供應(yīng)商，通過比較遴選出相對(duì)最合適的合作伙伴；二是評(píng)審方式的綜合性和復(fù)合性支持多角度、多維度評(píng)判，確保全面客觀；三是采購文件內(nèi)容相對(duì)完善詳盡，在一定程度上有助于采購方清楚地表達(dá)需求。招標(biāo)與比選相比，兩者形式相似但稍有不同。一是招標(biāo)面向范圍可以更廣，公開招標(biāo)通過使用公開網(wǎng)站等方式發(fā)布招標(biāo)公告，使得公眾獲取招標(biāo)有關(guān)信息的權(quán)利均等；二是招標(biāo)的時(shí)間周期更長(zhǎng)，有關(guān)制度對(duì)標(biāo)書購買、澄清答疑、文件編制、中標(biāo)公示等多個(gè)環(huán)節(jié)均有最短時(shí)間要求；三是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)采購方式上可發(fā)揮作用更大，利用自身經(jīng)驗(yàn)、資源和力量，對(duì)招標(biāo)人從政策解讀、信息傳播、專家選擇、評(píng)標(biāo)組織、資料歸檔等多方面進(jìn)行協(xié)助。此外，單一來源采購方式或合格名錄直采等與單一供應(yīng)商直接談判的采購方式也有其適用情況，一般單一來源采購比較適用于專業(yè)性強(qiáng)且缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的專題報(bào)告或規(guī)劃研究的情況，合格名錄直采一般更適用于工作內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，合同金額小的情況。四
決策階段采購組織與實(shí)施
（一）制定采購方案采購組織與實(shí)施階段一般需先行編制采購方案，明確采購內(nèi)容、組織形式、采購方式、供應(yīng)商資格要求等內(nèi)容。本文以北京市軌道交通S6線（新城聯(lián)絡(luò)線）一期工程可行性研究及配套專題研究項(xiàng)目為例對(duì)城市軌道交通工程可研階段的采購方案進(jìn)行分析說明。S6線（新城聯(lián)絡(luò)線）南起磁各莊站，北至T3航站樓站，線路全程64.4公里，設(shè)站9座。全線設(shè)置車輛基地一處，位于大興區(qū)磁各莊。工程總投資匡算約307.1億元。1.明確采購需求此次采購范圍包括工程可研報(bào)告和16項(xiàng)可研配套專題，總計(jì)17項(xiàng)。配套專題包括：可研勘察報(bào)告（含重大建構(gòu)筑物調(diào)查）、1∶500地形測(cè)繪、環(huán)境影響評(píng)價(jià)（含地下水評(píng)價(jià)）、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審（含分區(qū)規(guī)劃修改方案、永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案和生態(tài)紅線不可避讓論證報(bào)告）、客流預(yù)測(cè)、運(yùn)營(yíng)安全專篇、節(jié)能評(píng)估、安全預(yù)評(píng)價(jià)、地震安全性評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、供電咨詢、市域軌道與國(guó)鐵跨線運(yùn)營(yíng)研究專題以及站點(diǎn)周邊一體化專題。2.選定采購方式因S6線規(guī)模較大，工程可行性研究整體內(nèi)容較豐富，為充分增加競(jìng)爭(zhēng)，采用公開招標(biāo)方式采購。采取總包管理方式發(fā)包，要求中標(biāo)人至少應(yīng)負(fù)責(zé)工程可行性研究工作，此部分內(nèi)容不得委托第三方，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、組織、審核各專題咨詢單位的工作及成果。3.選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及公告發(fā)布平臺(tái)委托經(jīng)驗(yàn)豐富的招標(biāo)代理公司進(jìn)行代理，為擴(kuò)大招標(biāo)公告的告知力度，選擇在中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)發(fā)布招標(biāo)采購公告。4.確定資格審查方式資格審查方式一般有資格預(yù)審和資格后審，一般項(xiàng)目復(fù)雜且潛在投標(biāo)人較多的情況可選擇資格預(yù)審，結(jié)合以往采購經(jīng)驗(yàn)，城市軌道交通工程的可行性研究專業(yè)性較強(qiáng)，潛在投標(biāo)人數(shù)量有限，因此選擇資格后審方式通?？蓾M足要求。5.細(xì)化投標(biāo)人資格要求通用要求方面，限定投標(biāo)人在我國(guó)境內(nèi)合法注冊(cè)、具有獨(dú)立法人資格；沒有處于被責(zé)令停業(yè)，投標(biāo)資格被取消，財(cái)產(chǎn)被接管、凍結(jié)，破產(chǎn)狀態(tài)，近三年內(nèi)沒有騙取中標(biāo)和嚴(yán)重違約及重大質(zhì)量、安全問題；未被“信用中國(guó)”網(wǎng)站列入失信被執(zhí)行人名單。專業(yè)要求方面，結(jié)合項(xiàng)目規(guī)模及特點(diǎn)，要求投標(biāo)人具備市政行業(yè)（軌道交通工程）專業(yè)甲級(jí)設(shè)計(jì)資質(zhì)及以上或工程咨詢資信評(píng)價(jià)甲級(jí)（鐵路、城市軌道交通專業(yè)）。聯(lián)合體方面，綜合考慮項(xiàng)目階段、專業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)包方式、潛在投標(biāo)人數(shù)量、管理效率等因素，本項(xiàng)目不接受聯(lián)合體投標(biāo)。6.設(shè)置評(píng)標(biāo)規(guī)則價(jià)格因素往往并非唯一關(guān)注重點(diǎn)，考慮技術(shù)方案、人員隊(duì)伍等多方因素，選擇綜合評(píng)估法，總分100分。其中技術(shù)部分60分，商務(wù)部分10分，價(jià)格部分30分。評(píng)標(biāo)委員會(huì)共設(shè)置7人，其中經(jīng)濟(jì)、技術(shù)專家5人，另有招標(biāo)人代表2人。7.明確投標(biāo)限價(jià)最高投標(biāo)限價(jià)方面，參照《城市軌道交通工程設(shè)計(jì)概預(yù)算編制辦法》（建標(biāo)〔2017〕89號(hào)）、《建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢收費(fèi)暫行規(guī)定》（計(jì)價(jià)格〔1999〕1283號(hào)）、《城市軌道交通前期咨詢工作收費(fèi)指導(dǎo)意見》（中城軌〔2015〕006號(hào)）等，結(jié)合2019—2021年類似項(xiàng)目招標(biāo)結(jié)果及市場(chǎng)情況設(shè)置，凡超出最高投標(biāo)限價(jià)總額（不含本數(shù)）的投標(biāo)報(bào)價(jià)，按否決投標(biāo)處理。（二）編制采購文件為提高采購文件編制質(zhì)量和效率，采購文件可優(yōu)先使用有關(guān)行政管理部門制定的標(biāo)準(zhǔn)文本或范本，或根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)總結(jié)而成的參考文本。編制過程中需重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)技術(shù)、商務(wù)、合法合規(guī)性等方面的把關(guān)。以北京市軌道交通S6線（新城聯(lián)絡(luò)線）一期工程可行性研究及配套專題研究項(xiàng)目招標(biāo)文件為例，招標(biāo)文件共設(shè)置6個(gè)章節(jié)，包括招標(biāo)公告、投標(biāo)人須知、評(píng)標(biāo)辦法、合同主要條款、主要招標(biāo)內(nèi)容和要求以及附件。五
決策階段采購基礎(chǔ)管理
采購基礎(chǔ)管理為具體采購行為提供基本保障與支持，一般包括如人員管理、制度體系、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等相關(guān)工作。做好采購基礎(chǔ)管理工作不僅能為具體項(xiàng)目的采購起到促進(jìn)作用，提高采購質(zhì)量與效率，同時(shí)也有助于提高風(fēng)險(xiǎn)控制水平、降低采購成本、提高整體效益。在基礎(chǔ)管理方面，為了進(jìn)一步提高城市軌道交通工程決策階段的采購管理，可重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商、信息化、采購計(jì)劃、培訓(xùn)、監(jiān)督檢查等的關(guān)注。（一）建立和完善供應(yīng)商管理機(jī)制建立和完善供應(yīng)商管理機(jī)制，加強(qiáng)供應(yīng)商尋源、認(rèn)證、選擇、合作、后評(píng)估機(jī)制和產(chǎn)品質(zhì)量等管理，促進(jìn)供應(yīng)商不斷提升產(chǎn)品質(zhì)量和效率。（二）充分利用信息化支撐手段采購實(shí)施過程中，充分利用信息化支撐手段，促進(jìn)采購流程標(biāo)準(zhǔn)化和采購行為規(guī)范化，提升采購效率，降低交易成本。（三）注重采購計(jì)劃管理統(tǒng)籌安排形成匹配合理的采購節(jié)奏，對(duì)采購業(yè)務(wù)施行計(jì)劃管理，定期組織編制并實(shí)施采購計(jì)劃。（四）加強(qiáng)采購人員培訓(xùn)人員素質(zhì)的提高是提升采購工作的核心關(guān)鍵。加強(qiáng)對(duì)軌道交通前期工作和采購管理的相關(guān)培訓(xùn)，定期開展政策解讀、案例分析、經(jīng)驗(yàn)交流，有助于提升采購人員業(yè)務(wù)水平。（五）積極開展采購管理監(jiān)督檢查工作通過監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范采購行為，確保上位指導(dǎo)思想的有效貫徹和落實(shí)。監(jiān)督檢查可重點(diǎn)關(guān)注制度的執(zhí)行、采購方式的選擇、組織與實(shí)施的規(guī)范性等。
六
結(jié)語
城市軌道交通工程投資成本高、對(duì)城市發(fā)展影響深遠(yuǎn)，規(guī)范采購行為，提高決策階段采購管理水平，有助于提升決策階段成果對(duì)后續(xù)建設(shè)的指引作用，進(jìn)一步優(yōu)化管理效能。本文在梳理城市軌道交通工程決策階段主要采購內(nèi)容的基礎(chǔ)上，針對(duì)采購管理中的采購方式選擇、采購組織與實(shí)施、采購基礎(chǔ)管理等重點(diǎn)方面進(jìn)行分析思考，為相關(guān)工作提供參考。
作者：趙文龍
作者單位：北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司
來源：《招標(biāo)采購管理》2023年第4期
