堅持合規(guī)經(jīng)營 為客戶提供差異化增值服務——招標代理機構在新發(fā)展階段的發(fā)展路徑探析
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招標代理機構是招標投標市場主體之一，招標投標行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開高效、規(guī)范的招標代理服務。新發(fā)展階段，招標投標監(jiān)管日益嚴格，且招標代理服務市場競爭日趨激烈。對于成本領先與差異化這兩種企業(yè)基本競爭戰(zhàn)略，招標代理機構基于輕資產(chǎn)的特點以及為客戶定制服務的業(yè)態(tài)特征，宜選擇差異化競爭戰(zhàn)略。文章認為，招標代理機構在新發(fā)展階段的出路是以合規(guī)經(jīng)營為前提，拓展服務范圍，豐富服務內(nèi)涵，并不斷優(yōu)化內(nèi)部管理，提升專業(yè)能力，為客戶持續(xù)提供差異化增值服務。
招標代理機構是依據(jù)《招標投標法》設立、從事招標代理業(yè)務并提供相關服務的社會中介組織。2014年，招標代理服務費取消了政府指導價，實現(xiàn)了市場定價；2017年，《招標投標法》通過修正取消了招標代理機構的資質(zhì)審批，招標代理服務市場競爭日趨激烈。與此同時，近年來招標投標領域監(jiān)管日益嚴格。2022年，國家發(fā)展改革委等13部門聯(lián)合印發(fā)《關于嚴格執(zhí)行招標投標法規(guī)制度進一步規(guī)范招標投標主體行為的若干意見》（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2022〕1117號），針對當前招標投標實踐中存在的突出問題，提出了一系列政策措施，引導招標投標活動由程序控制單一型向程序控制和績效結果并重型轉變。新形勢下，招標代理機構的出路在于在合規(guī)經(jīng)營的基礎上進一步提升服務能力，加快實現(xiàn)戰(zhàn)略轉型，以價值服務贏得客戶和市場。一
合規(guī)經(jīng)營是招標代理機構的生存前提
依法合規(guī)經(jīng)營是招標代理機構的法定義務。招標代理機構接受招標人委托承辦招標項目，如果出現(xiàn)違法失信行為，輕則損害招標人權益，導致失去客戶信任和市場機會；重則可能遭到禁止一定期限內(nèi)代理項目、吊銷營業(yè)執(zhí)照等嚴重行政處罰甚至被追究刑事責任，使招標代理機構的持續(xù)經(jīng)營受到重大負面影響甚至可能被市場徹底淘汰。
（一）招標代理機構的法定義務
《招標投標法》第十五條規(guī)定，“招標代理機構應當在招標人委托的范圍內(nèi)辦理招標事宜，并遵守本法關于招標人的規(guī)定”。因此，招標代理機構既要維護招標人的利益，又要履行法定義務，堅持依法合規(guī)經(jīng)營。
在委托招標的模式下，招標人與招標代理機構簽訂招標委托合同是《招標投標法實施條例》的法定要求。招標代理機構應當充分理解招標委托合同的重要性，加強合同訂立管理和合同要素管理，確保招標委托合同的合法性和完整性，從源頭上對招標項目的合規(guī)風險進行有效控制。
除應當遵守關于招標人的規(guī)定外，《招標投標法實施條例》還規(guī)定招標代理機構不得在所代理的招標項目中投標或者代理投標，也不得為所代理的招標項目的投標人提供咨詢。招標代理機構應當恪守因利害關系需回避的法定義務。此外，招標代理機構及其從業(yè)人員應當履行保密義務，禁止通過收取高額的招標文件等資料費用不當?shù)美?/span>
（二）招標代理機構的法律責任
招標代理應當遵從《民法典》關于委托代理的法律規(guī)范?！睹穹ǖ洹返谝话倭邨l規(guī)定，“代理人知道或者應當知道代理事項違法仍然實施代理行為，或者被代理人知道或者應當知道代理人的代理行為違法未作反對表示的，被代理人和代理人應當承擔連帶責任”。實踐中，招標人作為客戶比較強勢，為實現(xiàn)不合理的采購需求，可能要求招標代理機構違法操作，招標代理機構及其從業(yè)人員對于招標人提出的違法要求應當堅決抵制，不得無原則附和，否則不能免責，而應當與招標人承擔連帶責任。
《招標投標法》第五十條規(guī)定，“招標代理機構違反本法規(guī)定，泄露應當保密的與招標投標活動有關的情況和資料的，或者與招標人、投標人串通損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的，處五萬元以上二十五萬元以下的罰款，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員處單位罰款數(shù)額百分之五以上百分之十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，禁止其一年至二年內(nèi)代理依法必須進行招標的項目并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。給他人造成損失的，依法承擔賠償責任”。招標代理機構在招標投標活動中因其違法行為可能承擔民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任。其中，刑事責任后果最為嚴重。串通投標是招標投標活動中最常見的違法行為，通過刑法內(nèi)部的共犯理論解釋，招標代理機構因其與投標人或招標人的串通投標行為，可能構成串通投標罪。因此，招標代理機構在開展招標代理業(yè)務過程中應當嚴格管控廉潔風險，堅決杜絕串通投標行為，以避免因串通投標罪被追究刑事責任，給單位和個人造成重大損失。二
為客戶提供差異化增值服務是招標代理機構的發(fā)展方向
成本領先與差異化是企業(yè)發(fā)展的兩種基本競爭戰(zhàn)略，招標代理機構屬于咨詢服務企業(yè)，基于輕資產(chǎn)的特點以及為客戶定制服務的業(yè)態(tài)特征，適宜選擇差異化競爭戰(zhàn)略，即在合規(guī)經(jīng)營的基礎上進一步提升服務能力，為客戶提供內(nèi)涵獨特、品質(zhì)過硬的增值服務，以價值服務贏得客戶和市場。但是在實踐中，一些招標代理機構試圖先以低于成本的代理服務費甚至零服務費獲取招標項目代理權，然后再通過串通投標等違法行為獲取非法利益，此類做法不但嚴重擾亂了市場公平競爭秩序，還給企業(yè)自身帶來了巨大的財務和法律風險，招標代理機構應引以為戒、堅決避免。
目前，國家正在積極引導招標投標活動由程序控制單一型向程序控制和績效結果并重型轉變，招標代理機構應積極響應國家政策，主動順應市場發(fā)展方向，通過以下途徑為客戶提供差異化增值服務。
（一）進行市場細分
市場細分是指根據(jù)整體市場上客戶需求的差異性來劃分產(chǎn)品，從而達到滿足不同客戶群需求的服務目標。招標代理機構應結合自身特點和優(yōu)勢，針對不同客戶群進行行業(yè)和區(qū)域細分，明確戰(zhàn)略發(fā)展重點，并合理匹配資源，切忌“眉毛胡子一把抓”，顧此失彼，導致滿盤皆輸。
1.客戶群細分
根據(jù)屬性不同，客戶可細分為政府客戶、企業(yè)客戶以及軍事領域等特殊客戶。不同屬性的客戶群需求差異較大，招標采購業(yè)務適用的法律法規(guī)也不盡相同。政府客戶主要適用《政府采購法》，企業(yè)客戶主要適用《招標投標法》，而軍事領域客戶適用特別規(guī)范。對于不同的客戶，招標代理機構應有針對性地進行差異化管理。
2.行業(yè)與地域細分
招標代理機構應根據(jù)國家的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，深入開展行業(yè)研究和投資機會研究，將專業(yè)化與區(qū)域化戰(zhàn)略緊密結合，善于跟蹤重大基礎設施與重點工業(yè)園區(qū)建設項目，對重點行業(yè)實現(xiàn)專業(yè)化精耕細作，并在重要地區(qū)設立分支機構，進行區(qū)域化布局，通過專業(yè)化和區(qū)域化的有機融合，贏得業(yè)務規(guī)模和效益的雙豐收。
（二）拓展服務范圍，豐富服務內(nèi)涵
1.向全過程工程咨詢服務轉型
2019年，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合印發(fā)的《關于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號）明確提出，“大力發(fā)展以市場需求為導向、滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務模式”，“鼓勵建設單位委托咨詢單位提供招標代理、勘察、設計、監(jiān)理、造價、項目管理等全過程咨詢服務，滿足建設單位一體化服務需求，增強工程建設過程的協(xié)同性”。
招標代理服務是全過程工程咨詢服務的一個重要環(huán)節(jié)，市場競爭比較激烈且服務同質(zhì)化現(xiàn)象突出。為徹底扭轉服務內(nèi)容的單一化、同質(zhì)化，實現(xiàn)差異化經(jīng)營戰(zhàn)略，招標代理機構應充分利用國家關于培育全過程工程咨詢服務的政策紅利，進一步拓展服務范圍，積極嘗試向全過程工程咨詢服務轉型。目前，實務界對全過程工程咨詢服務的內(nèi)涵認知不盡相同，有觀點認為只要將招標代理、勘察、設計、監(jiān)理、造價、項目管理等不同服務內(nèi)容進行兩個以上的任意組合，就可以界定為全過程工程咨詢服務。這種觀點是片面的，其并沒有抓住全過程工程咨詢的本質(zhì)和核心。全過程工程咨詢應當首先建立在甲方項目管理的基礎上，再輔以其他咨詢服務內(nèi)容而構成。如果不能全面、深入地參與甲方項目管理，就不可能真正實現(xiàn)全過程工程咨詢服務。全過程工程咨詢的核心內(nèi)涵可以概括描述為“1+X”模式，其中“1”代表項目管理（甲方），“X”為招標代理、勘察、設計、監(jiān)理、造價等多種服務內(nèi)容的任意組合。也就是說，招標代理機構實現(xiàn)全過程工程咨詢服務轉型的前提是具備甲方項目的管理能力，并在此基礎上延伸提供造價、監(jiān)理、勘察、設計、招標代理等服務內(nèi)容。例如，項目管理+招標代理服務、項目管理+造價咨詢+監(jiān)理服務、項目管理+造價咨詢+設計服務等模式，都符合全過程工程咨詢服務的內(nèi)涵。招標代理機構實現(xiàn)全過程咨詢服務轉型的具體路徑主要有兩類：一類是通過引入專業(yè)人才，培育相關專業(yè)能力；另一類是在時機成熟時在市場上通過收購、并購造價咨詢機構、監(jiān)理機構等專業(yè)機構，獲取專業(yè)資質(zhì)和能力。
2.為客戶運營期采購管理提供增值服務
《招標投標法》規(guī)定的強制招標范圍限于工程建設項目，但是實踐中大量的采購活動并不屬于一次性工程建設項目。例如企業(yè)生產(chǎn)運營期間的原材料、燃料等大宗物資采購，非工程固定資產(chǎn)投資、辦公用品采購以及與工程建設項目無關的服務采購等，雖然不屬于強制招標范圍，但是也需要規(guī)范化管理。因此，招標代理機構在做好常規(guī)工程建設項目招標采購業(yè)務的同時，也應關注客戶的運營期采購管理需求，通過深度開發(fā)需求、創(chuàng)新服務模式，為客戶提供增值服務，進一步豐富服務內(nèi)涵，以增加客戶黏性、提高經(jīng)營效益。招標代理機構可以根據(jù)自身特點，圍繞客戶需求，重點在三個方面為客戶提供增值服務。
（1）建章立制，優(yōu)化采購管理體系。據(jù)中央巡視組及審計機關公布的信息，大量國有企業(yè)存在招標采購制度不健全、內(nèi)部管理不嚴格等問題。招標代理機構可以發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，有針對性地為客戶優(yōu)化采購制度和管理體系，通過提供增值服務，幫助客戶全面提升采購效能。
（2）供應商管理與供應鏈優(yōu)化。招標代理機構在行業(yè)市場細分的基礎上，可以深入開展行業(yè)研究和市場調(diào)查，從供應商的尋源、調(diào)查、評價、選擇、績效考核、關系維護等環(huán)節(jié)為客戶提供供應商管理增值服務，以及通過全面規(guī)劃客戶供應鏈中的商流、物流、信息流、資金流等實現(xiàn)價值工程，為客戶提供供應鏈優(yōu)化增值服務。
（3）非招標方式采購代理服務。對于生產(chǎn)運營期間的非強制招標物資和服務采購，招標代理機構可以采用框架協(xié)議、集中采購、談判、詢價、電子反向競拍、直接采購等多種方式，為客戶提供靈活的代理服務。
（三）優(yōu)化內(nèi)部管理
1.采用項目式組織，實施項目化管理，落實項目經(jīng)理責任制
常見的項目管理組織結構方式包括項目式、職能式以及矩陣式三種。其中，項目式獨立性強，決策與溝通效率高，符合招標代理服務的特點。招標代理機構的業(yè)務單元一般應采用項目式組織結構，并實現(xiàn)扁平化管理。
招標采購活動本身具有項目的一次性、獨特性以及項目目標的漸進性等屬性，是為實現(xiàn)招標采購目標所進行的一種階段性的努力，具有項目的一般特征。因此，招標代理機構可以借鑒項目管理的思路，實施項目化管理，實行項目經(jīng)理責任制，落實項目主體責任。項目團隊可以作為獨立績效考核單元，項目經(jīng)理對客戶的開發(fā)與維護、項目管理目標和項目團隊建設承擔第一責任。實踐證明，招標代理機構實施項目化管理對員工的激勵效果明顯，可以顯著提升企業(yè)的管理效率和經(jīng)營效益。
2.建設電子采購平臺，實現(xiàn)信息化系統(tǒng)功能集成
全流程電子招標投標是實現(xiàn)招標投標高質(zhì)量發(fā)展的重要技術保障和途徑。電子招標投標在提高工作效率和標準化水平、優(yōu)化整合資源以及節(jié)約交易成本等方面成效明顯?！蛾P于嚴格執(zhí)行招標投標法規(guī)制度進一步規(guī)范招標投標主體行為的若干意見》指出，“除交易平臺暫不具備條件等特殊情形外，依法必須招標項目應當實行全流程電子化交易”，這意味著國家將開展電子招標投標從倡導性規(guī)定上升為強制性規(guī)定。招標代理機構應當順應招標投標電子化、數(shù)字化、智能化的發(fā)展趨勢，盡早建設電子采購交易平臺。除全流程電子招標投標功能外，交易平臺還應實現(xiàn)框架協(xié)議、談判、詢價、電子反向競拍、直接采購等多種非招標方式采購功能。此外，為提升管理效能，招標代理機構還應將電子采購交易系統(tǒng)與客戶管理系統(tǒng)（CRM）、企業(yè)資源規(guī)劃系統(tǒng)（ERP）、管理信息系統(tǒng)（MIS）、自動辦公系統(tǒng)（OA）等進行有機整合，實現(xiàn)信息化系統(tǒng)功能集成，為實現(xiàn)增值服務提供技術保障。
3.運用知識管理，累積組織過程資產(chǎn)
依據(jù)項目管理的基本理論，招標采購代理服務最終應輸出兩個成果：一個是對外流向客戶的項目可交付成果；另一個是對內(nèi)流向自身的項目經(jīng)驗教訓總結，并逐漸累積形成組織過程資產(chǎn)。
知識管理（KM）是創(chuàng)建、共享、使用和管理組織的知識和信息的過程，并通過充分利用知識來實現(xiàn)組織目標。對于招標代理機構而言，具體的知識管理內(nèi)容主要包括招標采購過程檔案、客戶信息、供應商信息、同業(yè)競爭者信息、宏觀經(jīng)濟政策與法律信息、行業(yè)與區(qū)域規(guī)劃與發(fā)展信息、產(chǎn)品市場信息等。招標代理機構還應當重視項目案例庫建立，及時梳理、歸納總結項目實施的經(jīng)驗教訓，并在新項目實施中借鑒運用，形成良性循環(huán)。
招標代理機構作為咨詢服務企業(yè)，應當善于運用知識管理的方法和工具，充分利用每一個客戶資源和項目平臺，精耕細作，累積組織過程資產(chǎn)，并形成強大的知識庫，從而實現(xiàn)咨詢服務質(zhì)量和水平從量變到質(zhì)變的飛躍，最終達到差異化增值服務目標。
（四）提升專業(yè)能力
《關于嚴格執(zhí)行招標投標法規(guī)制度進一步規(guī)范招標投標主體行為的若干意見》提出，“加強招標代理行業(yè)自律建設，鼓勵行業(yè)協(xié)會完善招標代理服務標準規(guī)范，開展招標代理機構信用評價和從業(yè)人員專業(yè)技術能力評價”，這一規(guī)定不但為招標人選擇招標代理機構提供了參考，也為招標代理機構提升專業(yè)能力指明了路徑。目前，中國招標投標協(xié)會正在積極開展招標代理機構信用評價工作；原招標師水平評價、職業(yè)資格取消后，中國招標投標協(xié)會全面開展了招標采購從業(yè)人員專業(yè)技術能力評價工作且卓有成效，受到市場的積極響應和一致好評。
咨詢服務的關鍵是人，招標投標行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展離不開高素質(zhì)的從業(yè)人員。招標代理機構應高度重視《關于嚴格執(zhí)行招標投標法規(guī)制度進一步規(guī)范招標投標主體行為的若干意見》對招標代理機構信用評價和從業(yè)人員專業(yè)技術能力評價的要求，不斷苦練內(nèi)功，夯實基礎，勇于接受市場的挑戰(zhàn)，積極推進差異化戰(zhàn)略轉型。三
結語
招標代理機構是招標投標市場主體之一，在委托招標模式下，招標代理機構接受招標人委托承辦招標項目，招標投標行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開高效、規(guī)范的招標代理服務。新發(fā)展階段，在優(yōu)化營商環(huán)境、維護公平競爭和加強廉政建設的大背景下，招標投標監(jiān)管日益嚴格，且招標代理服務市場競爭日趨激烈，招標代理機構在新發(fā)展階段的出路是以合規(guī)經(jīng)營為前提，拓展服務范圍，豐富服務內(nèi)涵，并不斷優(yōu)化內(nèi)部管理，提升專業(yè)能力，實現(xiàn)差異化戰(zhàn)略轉型，為客戶持續(xù)提供差異化增值服務。
作者：郭 憲
作者單位：中化商務有限公司
來源：《招標采購管理》2023年第5期
