PPP征程長 法律來護航
當前，經(jīng)濟面臨較大下行壓力。深度激發(fā)民間投資的潛力與活力，是實現(xiàn)穩(wěn)增長的重要手段之一。從目前情況看，民間資本投資熱情下降，關(guān)鍵是對投資前景缺乏確定預(yù)期。而PPP立法的根本目標，就是化解各種不確定性，通過法律的規(guī)范和約束，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利，使政府、社會資本的行為都可預(yù)期，風(fēng)險和收益也都可預(yù)期。如此，民間資本才“有得投、愿意投、投得起”——
近來，民間投資增速下滑明顯，引發(fā)了政府層面、專家學(xué)者和民營企業(yè)經(jīng)營者的廣泛關(guān)注。作為民間投資重要渠道的政府與社會資本合作模式（PPP），在實施過程中，也遭遇了種種“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”。PPP能否順利推進，不僅事關(guān)民間投資活力與潛力的激發(fā)，助力經(jīng)濟穩(wěn)增長大局，更是推動混合所有制發(fā)展，完善我國基本經(jīng)濟制度的題中之義。
專家呼吁，應(yīng)從推動法治中國建設(shè)的高度，加快PPP相關(guān)立法進程，明確政府與社會資本權(quán)責(zé)利，促進風(fēng)險和收益可預(yù)期，以從根本上推動政府與社會資本合作的規(guī)范運作和健康發(fā)展。
著力消解不確定性
當前，我國正在大力推廣政府與社會資本合作模式，財政部搭建的PPP綜合信息平臺收錄各地擬以PPP模式招商的項目7721個，總投資約8.8萬億元。同時，盡管國務(wù)院、財政部等已發(fā)布一系列相關(guān)文件，但這個領(lǐng)域仍然缺乏統(tǒng)一的立法。
日前，財政部副部長劉昆在國務(wù)院新聞辦公室就促進民間投資健康發(fā)展專項督查有關(guān)情況舉行的發(fā)布會上表示，下一步，中央財政將繼續(xù)積極推進PPP法制建設(shè)，加強政策協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。
此外，財政部條法司司長李承也表示，財政部已經(jīng)成立立法工作組，研究起草了《政府和社會資本合作法（草案征求意見稿）》，并已征求了國務(wù)院各部門和地方財政部門的意見，正在抓緊修改完善。
近日，中國財政科學(xué)研究院還召開了PPP立法論壇。在論壇上，來自河南、內(nèi)蒙古、湖北等多個省區(qū)市財政部門推廣PPP的負責(zé)人，也都反映了工作中遇到不少困難與問題需要通過立法來破解，尤其是以立法來規(guī)范運作并提高社會資本的確定性。
“政府和社會資本要進行長期合作，短則10年，長則30年，要可持續(xù)、順利地做好這項工作，需要一套完善科學(xué)合理的法律制度來規(guī)范其健康運行和發(fā)展，需要抓緊解決這個問題?！鄙綎|省財政廳金融與國際處處長李學(xué)春說。
“堅實的法律基礎(chǔ)是保障PPP推廣的重要基石。雖然我國推出這個模式的時間還不長，但項目實踐中已暴露出諸多問題，進而凸顯了PPP立法的緊迫性和重要性?！敝袊斦茖W(xué)研究院院長劉尚希表示。
劉尚希強調(diào)，PPP立法的根本目標就是化解不確定性、降低不確定性的程度，通過法律的規(guī)范和約束，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利，使政府、社會資本的行為都可預(yù)期，風(fēng)險和收益也都可預(yù)期。
真正實現(xiàn)各方共贏
在國務(wù)院日前開展的民間投資政策落實專項督查中，社會資本能否充分參與到PPP中的問題備受關(guān)注。日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)，要繼續(xù)處理好政府和市場關(guān)系，營造一視同仁的公平投資環(huán)境，加快清理完善涉及民間投資的法規(guī)政策，切實解決民企與國企公平競爭問題。
“PPP是政府、市場、社會分工合作提供公共服務(wù)的新模式，是公共治理和國家治理在公共服務(wù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是不亞于市場化改革本身的一場重大改革?！眲⑸邢ＵJ為，在此模式下，政府與社會資本一道共同建立平等的合作伙伴關(guān)系。
劉尚希強調(diào)，PPP的本質(zhì)是共治、內(nèi)核是平等的伙伴關(guān)系，這是PPP立法的邏輯前提和理論基礎(chǔ)?！耙虼耍琍PP立法應(yīng)當定位于民事立法，而非行政立法，應(yīng)淡化整部法律中的審批、批準色彩，強化政府責(zé)任及義務(wù)而非行政權(quán)力本身?！?
“PPP立法環(huán)節(jié)要解決什么問題？主要是處理政府和市場、政府和企業(yè)的邊界關(guān)系，構(gòu)建政府和社會資本兩方面平等合作的契約關(guān)系，樹立契約精神、建立誠信政府，改善公共產(chǎn)品供給的體制機制?！必斦織l法司副司長賴永添說。
對于一些地方把PPP僅僅是當作公益事業(yè)的融資手段，賴永添表示，這是有違PPP模式精神的，因此需要通過立法建立平等合作的契約關(guān)系、PPP項目的產(chǎn)權(quán)制度?！癙PP模式講究的是項目的全生命周期管理，政府和社會資本是‘婚姻’，不是一錘子買賣，不能將后面的運營維護以及公共產(chǎn)品服務(wù)提供拋之腦后。”
中國財政科學(xué)研究院PPP立法課題組認為，立法時要以結(jié)果為導(dǎo)向，改革不適合PPP健康發(fā)展的體制機制，徹底打破PPP發(fā)展中的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”，不能讓過去的傳統(tǒng)體制機制束縛PPP項目的順利推進。同時，要建立有利于明確各方責(zé)權(quán)利、規(guī)范各方利益和風(fēng)險的分配規(guī)則，真正實現(xiàn)各方平等、合作、互利和共贏。
強化財政風(fēng)險管理
PPP立法中，有哪些重點難點問題需要解決？專家表示，財政風(fēng)險和債務(wù)管理、物有所值評價、社會資本退出、特殊目的公司（SPV）破產(chǎn)、會計稅收、信息披露等方面是重點。
PPP財政管理的目的是為了防范、控制財政風(fēng)險。目前，PPP的財政風(fēng)險來自多個相關(guān)公共部門的公共支出責(zé)任，缺乏立足國家治理高度的統(tǒng)一財政風(fēng)險評估，項目財政承諾（支出責(zé)任）未納入政府債務(wù)管理。
為此，專家建議，PPP財政管理應(yīng)著眼于有利于項目的規(guī)范、順利推進，建議將項目財政承諾（支出責(zé)任）納入政府債務(wù)管理，將PPP形成的資產(chǎn)和負債加入政府綜合財務(wù)報告，以國家治理的高度統(tǒng)一進行財政風(fēng)險評價。
對于物有所值評價問題，專家建議，應(yīng)嚴格按照現(xiàn)有政策落實物有所值評價，對一個市縣一年度內(nèi)所有PPP項目的審核評估，不得超過一般年度預(yù)算總支出的10%；同時，加快編制規(guī)范的政府資產(chǎn)負債表和現(xiàn)金流量表，測算未來一個時期的現(xiàn)金流量和償債能力，為財政承受能力評估奠定堅實基礎(chǔ)。
在各地推廣PPP中，社會資本能否退出、如何退出頗受關(guān)注?！吧鐣Y本能否退出的問題本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)的流動問題，PPP應(yīng)當鼓勵產(chǎn)權(quán)流動，限制社會資本的進退并非是確保項目順利完成的關(guān)鍵和根本。從國際經(jīng)驗看，社會資本的合理流動會產(chǎn)生更多的正面效應(yīng)?！眲⑸邢１硎尽?
對于PPP項目的稅收問題，中國財政科學(xué)研究院博士后孫靜建議，從稅收立法思路和稅收政策支持設(shè)計兩方面入手。“稅收立法思路方面，應(yīng)從項目的經(jīng)濟本質(zhì)出發(fā)界定課稅模式，從項目的行為本質(zhì)重構(gòu)稅收思維模式，從項目的公共性特征理解項目稅收優(yōu)惠政策設(shè)計；稅收支持政策設(shè)計方面，應(yīng)明確稅收優(yōu)惠主體、稅種、優(yōu)惠方式與力度，并統(tǒng)一征管制度，減少自由裁量權(quán)。”孫靜說。
此外，各地財政部門還普遍反映，PPP立法應(yīng)解決與政府采購法和招投標法銜接的問題。
