全過程工程咨詢能夠滿足建設(shè)單位一體化服務(wù)需求，是工程咨詢必然的發(fā)展趨勢。相關(guān)企業(yè)應(yīng)做好轉(zhuǎn)型創(chuàng)新和資源整合，為工程建設(shè)全壽命周期提供更好的智力服務(wù)。本文簡要介紹了全過程工程咨詢服務(wù)的內(nèi)涵及其應(yīng)用背景,提出推動(dòng)全過程工程咨詢服務(wù)應(yīng)用的相關(guān)策略,強(qiáng)調(diào)實(shí)施過程中應(yīng)注重法律底線思維。

2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號(hào)，以下簡稱《意見》），明確提出要“培育全過程工程咨詢”，“鼓勵(lì)投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。”根據(jù)這個(gè)意見，2019年，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部共同印發(fā)《關(guān)于推行全過程工程咨詢服務(wù)的發(fā)展意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號(hào)，以下簡稱《發(fā)展意見》），正式從國家層面推行全過程工程咨詢服務(wù)。

一、全過程工程咨詢的內(nèi)涵

《意見》是國家層面首次提出“全過程工程咨詢”概念，其內(nèi)涵是什么？在網(wǎng)絡(luò)媒體上對(duì)此有多種解讀，圍繞全過程工程咨詢的探討也一直在持續(xù)。最主流和常見的說法，是將咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等業(yè)務(wù)捆綁打包后，交由一家具有綜合能力的單位完成。筆者認(rèn)為，在探索初期，這只是推進(jìn)全過程工程咨詢工作的必經(jīng)之路。對(duì)工程項(xiàng)目而言，各專業(yè)在推進(jìn)前后還是1+1=2的等式關(guān)系，從哲學(xué)角度看，并未引起量的變化，更別說質(zhì)的飛躍了。況且現(xiàn)在工程咨詢市場上稍大點(diǎn)的咨詢機(jī)構(gòu)本身就有承攬上述多項(xiàng)專業(yè)的能力，這完全可以通過市場競爭來自行組合，在一個(gè)項(xiàng)目中承攬多項(xiàng)專業(yè)業(yè)務(wù)，不需國家層面去大力推行。

現(xiàn)在工程項(xiàng)目存在的真正問題是咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等專業(yè)相互獨(dú)立，分司各職，碎片化明顯。即便同一家咨詢機(jī)構(gòu)在同項(xiàng)工程中承攬多項(xiàng)專業(yè)業(yè)務(wù)，各專業(yè)也是從自身角度去思考和處理問題。這種專業(yè)間職能分離和碎片化的存在，必然會(huì)在相互拼接搭建過程中發(fā)生碰撞和錯(cuò)位，出現(xiàn)空白和重復(fù)，反射到工程項(xiàng)目中就是資源的浪費(fèi)和效率的損失，不能實(shí)現(xiàn)服務(wù)最優(yōu)。如果推行全過程工程咨詢只是為了把業(yè)務(wù)捆綁后交由一家單位完成，那效果僅是少了幾個(gè)參與單位，由原來單位間協(xié)調(diào)變?yōu)閱挝粌?nèi)部間協(xié)調(diào)，雖有改觀，但對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目而言，并未消除各專業(yè)的割據(jù)化和碎片化。

筆者認(rèn)為，不再從專業(yè)角度保證項(xiàng)目，而是用全局視角服務(wù)項(xiàng)目，在服務(wù)過程中，各專業(yè)間不再是統(tǒng)籌兼顧關(guān)系，而是權(quán)重取舍關(guān)系，消除咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)等專業(yè)壁壘，使之相互間不再有清晰邊界劃分，只把這些專業(yè)的本質(zhì)內(nèi)核進(jìn)行融合，以一個(gè)有機(jī)整體統(tǒng)一服務(wù)于工程建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)搭建過程效能最大化，這才是國家推行全過程工程咨詢的最終目的。

二、什么項(xiàng)目適合采用全過程工程咨詢

《意見》中提到“政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵(lì)非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務(wù)”?！栋l(fā)展意見》要求“政府投資項(xiàng)目要優(yōu)先采取綜合性咨詢服務(wù)方式”，“在房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施等工程建設(shè)中，鼓勵(lì)建設(shè)單位委托咨詢企業(yè)提供招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、項(xiàng)目管理等全過程咨詢服務(wù)”。

從國家層面看，要求政府投資項(xiàng)目帶頭推行全過程工程咨詢服務(wù)，鼓勵(lì)非政府投資工程、房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施等工程建設(shè)項(xiàng)目采用。根據(jù)梳理，各省出臺(tái)的政策中，除上述類型外，還有國有投資項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目、工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目等類型。

2020年2月，筆者在中國招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)上用“全過程工程咨詢”進(jìn)行檢索，出現(xiàn)1399條信息（包括招標(biāo)公告、結(jié)果公示及信息變更），但絕大部分為“全過程造價(jià)”內(nèi)容，有的名稱雖冠以“全過程工程咨詢”，但其委托范圍是全過程項(xiàng)目管理，不算真正意義上的全過程工程咨詢服務(wù)。按檢索時(shí)間向前查詢到19項(xiàng)樣本，項(xiàng)目類型主要以房屋建筑類（包括商務(wù)中心建設(shè)、廠房搬遷新建等）為主，計(jì)14項(xiàng)，其他類型有保護(hù)圈治理工程、河流隧道工程、城區(qū)用水戶表改造工程、LNG加氣站項(xiàng)目等，還有一項(xiàng)“醫(yī)療專項(xiàng)全過程咨詢”，從公告中不能辨別其項(xiàng)目內(nèi)容。

從國家及各省文件看，對(duì)于全過程工程咨詢服務(wù)旨在推進(jìn)和鼓勵(lì)，并沒有限定，這也從上述查詢中得到印證，雖然樣本量少，但項(xiàng)目類型開始呈現(xiàn)多樣化。

推行全過程工程咨詢的目的之一，是“為固定資產(chǎn)投資及工程建設(shè)活動(dòng)提供高質(zhì)量智力技術(shù)服務(wù)”，增強(qiáng)建設(shè)過程的協(xié)同性。當(dāng)前，建議建設(shè)單位可對(duì)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)大、社會(huì)環(huán)境影響大的項(xiàng)目采用全過程工程咨詢，以便能夠?qū)?xiàng)目進(jìn)行整體統(tǒng)籌，提高建設(shè)效率，節(jié)約建設(shè)資金。

三、以什么方式確定全過程工程咨詢企業(yè)

對(duì)于建設(shè)單位而言，采用全過程工程咨詢，遇到的首要問題是以什么方式確定服務(wù)單位。是直接委托還是需要招標(biāo)、談判后確定？

《發(fā)展意見》中并未提及以何種方式確定全過程工程咨詢企業(yè)，只規(guī)定“建設(shè)單位選擇具有相應(yīng)工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理或造價(jià)咨詢資質(zhì)的單位開展全過程咨詢服務(wù)的，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，可不再另行委托勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理或造價(jià)咨詢企業(yè)。”在各省份文件中，對(duì)此問題規(guī)定不一，頗有點(diǎn)“亂花漸欲迷人眼”，部分省份規(guī)定如下表所示。

梳理發(fā)現(xiàn)，在委托方式問題上，大多省份文件都有類似 “各地應(yīng)積極探索全過程工程咨詢的委托方式”要求。不搞“一刀切”，鼓勵(lì)探索是好現(xiàn)象，但無論如何探索，首先要有法律底線思維，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等內(nèi)容（《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂草案公開征求意見稿中，還加了“造價(jià)”），應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)。建設(shè)單位在決定采用什么方式前，應(yīng)先明確是不是依法必須招標(biāo)項(xiàng)目，對(duì)有些省份而言，還要明確是不是政府投資或國有投資項(xiàng)目，然后再?zèng)Q定以何種方式委托。總之，不觸碰法律是底線，不違反屬地規(guī)定是原則。在這一前提下，筆者建議，目前對(duì)于可以采用直接委托的，在對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)了解考察后盡量采用直接委托，以減少探索推進(jìn)全過程工程咨詢前的規(guī)則羈絆。

四、推行全過程工程咨詢工作的建議與思考

（一）政府層面

（1）全過程工程咨詢?cè)谖覈刑幪剿麟A段，缺少實(shí)踐應(yīng)用，一些具體規(guī)范不明朗，建設(shè)單位對(duì)此雖表示歡迎，但存有顧慮，市場中以觀望者居多，非剛性需求?！兑庖姟芬蟆罢顿Y工程應(yīng)帶頭推行全過程工程咨詢”，因此建議政府層面應(yīng)確立幾項(xiàng)國家級(jí)工程項(xiàng)目試點(diǎn)，先讓專業(yè)人才從各專業(yè)角度提方案，再由專家從項(xiàng)目全局視角進(jìn)行論證整合，積累經(jīng)驗(yàn)，形成示例，以示范推廣。這也符合《發(fā)展意見》要求：“通過示范項(xiàng)目的引領(lǐng)作用，逐步培育一批全過程工程咨詢骨干企業(yè)。”

（2）當(dāng)前全過程工程咨詢市場化進(jìn)程的障礙之一，是制度性限制和市場準(zhǔn)入壁壘的存在，這也是《發(fā)展意見》中強(qiáng)調(diào)“著力破除制度性障礙”“逐步減少投資決策環(huán)節(jié)和工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)臉I(yè)單位和人員實(shí)施的資質(zhì)資格許可事項(xiàng)，精簡和取消強(qiáng)制性中介服務(wù)事項(xiàng)，打破行業(yè)壁壘和部門壟斷，放開市場準(zhǔn)入”的原因所在。因此，政府層面在工程建設(shè)領(lǐng)域加快“放管服”改革步伐，就是對(duì)全過程工程咨詢工作的最大推力。

（二）建設(shè)方層面

（1）建設(shè)單位應(yīng)樹立起質(zhì)量高于費(fèi)用的理念。全過程工程咨詢服務(wù)的輸出產(chǎn)品為智力成果文件，特點(diǎn)是服務(wù)費(fèi)用占項(xiàng)目總成本的比例很小，但成果水平高低卻決定著工程項(xiàng)目的優(yōu)劣成敗。因此選擇咨詢單位要基于質(zhì)量優(yōu)先原則，為用相對(duì)小的投入換工程大產(chǎn)出創(chuàng)造條件。這也是國際上對(duì)服務(wù)采購的共識(shí)，世界銀行和FIDIC都推行基于質(zhì)量的選擇原則。這里的質(zhì)量，是指提供全過程工程咨詢團(tuán)隊(duì)人員的技能水平和能力。

（2）當(dāng)前能夠提供一站式全過程工程咨詢能力的單位尚少，上述查詢的19項(xiàng)招標(biāo)公告樣本中，11項(xiàng)表明接受聯(lián)合體投標(biāo)，其中5項(xiàng)要求組成聯(lián)合體成員數(shù)量為兩個(gè)，兩項(xiàng)要求不超過四個(gè)，其余的沒限定數(shù)量；不允許聯(lián)合體投標(biāo)的8項(xiàng)中，有5項(xiàng)允許將資質(zhì)范圍外的業(yè)務(wù)委托（分包）給有相應(yīng)資質(zhì)的單位，3項(xiàng)未明確。建議建設(shè)單位采用招標(biāo)方式時(shí)，允許聯(lián)合體投標(biāo)，對(duì)數(shù)量最好有要求；或者雖不允許聯(lián)合體投標(biāo)，但許可對(duì)其范圍外的業(yè)務(wù)委托（分包），以增加招標(biāo)競爭性。

（三）咨詢單位層面

國家推行全過程工程咨詢服務(wù)，沖擊最大的是工程咨詢服務(wù)市場?！兑庖姟泛汀栋l(fā)展意見》均明確：“鼓勵(lì)投資咨詢、招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、項(xiàng)目管理等企業(yè)，采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢。”對(duì)咨詢企業(yè)而言，等于提供了重新洗牌的機(jī)會(huì)，在這場工程領(lǐng)域咨詢服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，挑戰(zhàn)與機(jī)遇不期而至。

采用聯(lián)合經(jīng)營、并購重組及拓展專業(yè)等方式快速做大企業(yè)，滿足市場需求，是當(dāng)前咨詢單位搶占市場的快捷途徑，也是國家鼓勵(lì)的。但這僅是咨詢單位占領(lǐng)市場的短期戰(zhàn)術(shù)，前面提到，推行全過程咨詢絕不是各專業(yè)簡單疊加，而是咨詢服務(wù)系統(tǒng)的貫通融合，這需要有工程全局性戰(zhàn)略素養(yǎng)的綜合型人才去支撐，因此從長期看，人才培育是關(guān)鍵，是核心競爭力。人才培育非朝夕之功，建議當(dāng)前情況下，咨詢單位先在企業(yè)內(nèi)部有意識(shí)地進(jìn)行專業(yè)整合，打破業(yè)務(wù)專業(yè)崗位界線，在實(shí)踐磨煉中催生和發(fā)現(xiàn)綜合型人才。

五、結(jié)語

當(dāng)前國家推行全過程工程咨詢的政策導(dǎo)向已經(jīng)明確，但一些具體操作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)還需要在實(shí)踐中給予指導(dǎo)和明確，如《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第五條第三款規(guī)定：“勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬元人民幣以上。同一項(xiàng)目中可以合并進(jìn)行的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，合同估算價(jià)合計(jì)達(dá)到前款規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，必須招標(biāo)?！边@意味著達(dá)不到規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，就可不招標(biāo)?！栋l(fā)展意見》第五條第二款規(guī)定：“全過程工程咨詢服務(wù)酬金在項(xiàng)目投資中列支的，所對(duì)應(yīng)的單項(xiàng)咨詢服務(wù)費(fèi)用不再列支?！边@樣就不好斷定有些項(xiàng)目是不是達(dá)到必須招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)椴徽撌墙ㄔO(shè)單位的投資預(yù)估，還是咨詢單位的投標(biāo)報(bào)價(jià)，全過程工程咨詢總費(fèi)用都應(yīng)該是統(tǒng)籌打包后得出的。推進(jìn)進(jìn)程中，國家在對(duì)類似問題及時(shí)跟進(jìn)指導(dǎo)的同時(shí)，更要包容各方在模糊地帶的探索行為，以培育探索環(huán)境，積累工作經(jīng)驗(yàn)。

    作者：李會(huì)平

    作者單位：山東中煙工業(yè)有限責(zé)任公司青州卷煙廠

    來源：《招標(biāo)采購管理》