本文簡述了“評定分離”制度的實(shí)施背景和在深圳、珠海的實(shí)施情況,通過對“評定分離”制度在實(shí)踐中的效果評價，總結(jié)其對規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)市場的意義，并就如何進(jìn)一步深化完善“評定分離”改革提出了改進(jìn)建議。

“評定分離”起源于深圳市，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為這是招標(biāo)投標(biāo)制度的大膽創(chuàng)新，有利于解決招標(biāo)人責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的問題；也有不同觀點(diǎn)認(rèn)為這種改革是一種倒退，對其合法性和合理性存在質(zhì)疑。深圳市自2012年起推行“評定分離”已數(shù)年，珠海市也自2017年也開始推行“評定分離”制度，最近幾年有越來越多的地區(qū)開始或試點(diǎn)推行“評定分離”，我國的招標(biāo)投標(biāo)制度迎來較大的變革。

一、 “評定分離”辦法實(shí)施背景

自改革開放至今，我國的基礎(chǔ)建設(shè)行業(yè)經(jīng)歷了高速發(fā)展，但也存在一些問題，過去我國的誠信體系不健全，招標(biāo)投標(biāo)活動中圍標(biāo)、串標(biāo)等現(xiàn)象層出不窮，滋生了一定的腐敗現(xiàn)象。從國家到地區(qū)的行業(yè)主管部門更關(guān)注招標(biāo)投標(biāo)工作的程序性，擇優(yōu)競價的內(nèi)在需求進(jìn)一步被削弱。

以《公路工程標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件》為例，規(guī)定一般項(xiàng)目采用合理低價法或技術(shù)評分最低標(biāo)價法；工程規(guī)模較小、技術(shù)含量較低的項(xiàng)目，采用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法；只有技術(shù)特別復(fù)雜的特大橋梁和特長隧道項(xiàng)目的主體工程，經(jīng)行業(yè)主管部門批準(zhǔn)，可以采用綜合評分法。很多地區(qū)在具體執(zhí)行上，將招標(biāo)的擇優(yōu)需求進(jìn)一步弱化。以某市為例，在2010年頒布的《某市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定，最低價評標(biāo)辦法、合理低價評標(biāo)辦法適用于所有的招標(biāo)；項(xiàng)目總承包、施工總承包招標(biāo)采用兩階段的評標(biāo)辦法；而綜合評標(biāo)辦法，僅適用于服務(wù)類及材料采購等招標(biāo)。

綜上所述，從國家到地方的招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)主管部門對綜合評分法的使用均有嚴(yán)格限制，項(xiàng)目業(yè)主本應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)選擇適合的評標(biāo)辦法，但實(shí)際上項(xiàng)目業(yè)主對于評標(biāo)辦法的使用沒有太多自主選擇權(quán)，招標(biāo)的“擇優(yōu)”需求越來越被削弱，招標(biāo)人的自主性越來越差，失去了招標(biāo)選擇的話語權(quán)，造成了責(zé)權(quán)錯位，招標(biāo)人負(fù)責(zé)制的呼聲越來越強(qiáng)烈。部分地區(qū)陸續(xù)開始探討“評定分離”的可行性，建議推行招標(biāo)人負(fù)責(zé)制，由招標(biāo)人對招標(biāo)活動、招標(biāo)過程、中標(biāo)結(jié)果負(fù)責(zé)。

二、工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施“評定分離”的基本情況

1．實(shí)施“評定分離”的總體原則

深圳市和珠海市兩地人民政府頒發(fā)的相關(guān)文件提出了“評定分離”的基本概念和實(shí)施思路。兩地的建設(shè)行業(yè)主管部門也先后印發(fā)了相應(yīng)的指導(dǎo)規(guī)則或工作指引，供招標(biāo)人參考使用，文中提出了實(shí)施“評定分離”的總體原則。

（1）     事先確定定標(biāo)規(guī)則。因定標(biāo)工作涉及巨大的經(jīng)濟(jì)利益，若不事先制定科學(xué)合理的定標(biāo)規(guī)則，不按規(guī)則監(jiān)督執(zhí)行，或者招標(biāo)人的定標(biāo)規(guī)則經(jīng)常改動，將導(dǎo)致投標(biāo)人對招標(biāo)人心存疑慮，帶來廉政問題。在實(shí)施層面上，深圳市、珠海市兩地的工程建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主單位（或招標(biāo)人），在建設(shè)行業(yè)主管部門印發(fā)的指導(dǎo)規(guī)則或工作指引的基礎(chǔ)上，結(jié)合企業(yè)招標(biāo)采購工作的實(shí)際，制訂企業(yè)內(nèi)部的定標(biāo)工作指引，報行業(yè)主管部門核備后實(shí)施。

（2）     樹立合理價值取向。選擇綜合實(shí)力強(qiáng)、投標(biāo)報價合理的中標(biāo)人，是建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)的主流價值取向。深圳市、珠海市等地的工程建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主，在制訂企業(yè)內(nèi)部的定標(biāo)工作指引時，在《招標(biāo)投標(biāo)法》遵循的公平、公正、公開、誠信的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了擇優(yōu)的的主流價值取向，在定標(biāo)辦法的選擇上可以體現(xiàn)這一價值取向。

（3）     建立相對穩(wěn)定的內(nèi)控機(jī)制。深圳市、珠海市等地的工程建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主，在企業(yè)內(nèi)部制訂的定標(biāo)工作指引上，進(jìn)一步對定標(biāo)委員會的組成、定標(biāo)要素、定標(biāo)的工作流程、定標(biāo)方法的選擇、監(jiān)督機(jī)制等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并對招標(biāo)過程和定標(biāo)結(jié)果進(jìn)行全面的監(jiān)督和控制，確保招標(biāo)投標(biāo)工作符合國家、行業(yè)、企業(yè)關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)工作的相關(guān)規(guī)定，穩(wěn)定受控。

2.定標(biāo)辦法選用原則

按照深圳市和珠海市兩地制訂的有關(guān)“評定分離”指導(dǎo)規(guī)則或工作指引，招標(biāo)人可以采用下列方法確定中標(biāo)人：

（1）價格競爭定標(biāo)法，用最低價、合理低價等方法來確定中標(biāo)人。

（2）直接票決定標(biāo)法，采用直接票決的方式確定中標(biāo)人。

（3）集體議事法，由定標(biāo)委員會進(jìn)行集體商議，最終由定標(biāo)委員會組長確定中標(biāo)候選人。

（4）競爭性磋商法，由定標(biāo)委員會以票決方式確定不少于三名候選中標(biāo)人，定標(biāo)委員會與候選中標(biāo)人就投標(biāo)報價、技術(shù)、服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等事宜進(jìn)行磋商，最終以票決方式在候選中標(biāo)人中確定中標(biāo)人。 

深圳市、珠海市兩地工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)人結(jié)合地方法規(guī)的規(guī)定，在企業(yè)內(nèi)部制訂的定標(biāo)工作指引中，進(jìn)一步根據(jù)企業(yè)和招標(biāo)項(xiàng)目的基本情況制訂更具體的操作程序。例如，珠海市某工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)人在企業(yè)層面上，約定除招標(biāo)項(xiàng)目有特殊結(jié)構(gòu)、特殊要求，或要求采用特殊施工工藝或技術(shù)，或?qū)κ┕すて谟刑厥庖?，或無法精確擬定技術(shù)規(guī)格及招標(biāo)需求，造成潛在的投標(biāo)人數(shù)量較少，且潛在投標(biāo)人之間工程經(jīng)驗(yàn)存在較大差異的，可采用集體議事法或競爭性磋商法外，一般項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用直接票決定標(biāo)法，原則上不采用價格競爭定標(biāo)法。進(jìn)一步體現(xiàn)了招標(biāo)投標(biāo)擇優(yōu)的主流價值取向。

三、 “評定分離”效果評價

1．促進(jìn)了工程建設(shè)行業(yè)的良性發(fā)展

“評定分離”一方面淡化了評標(biāo)專家的定標(biāo)作用，打破了投標(biāo)人圍繞評標(biāo)專家的圍標(biāo)、串標(biāo)行為；另一方面，以前投標(biāo)人中標(biāo)在很大程度上取決于對評標(biāo)辦法、中標(biāo)原則的研究上，實(shí)際上中標(biāo)后沒有按照投標(biāo)階段的承諾來履行義務(wù)，并且投標(biāo)人為了提高中標(biāo)的概率，圍標(biāo)的現(xiàn)象非常常見?！霸u定分離”促使投標(biāo)人將精力放在履約表現(xiàn)、工程安全、現(xiàn)場質(zhì)量管理等方面，通過誠信履約、提高工程質(zhì)量等行為來獲得業(yè)主的認(rèn)可，如果投標(biāo)人在以往中標(biāo)項(xiàng)目上履約信譽(yù)評價不好，工程安全、質(zhì)量存在問題，日后通過投標(biāo)來獲取項(xiàng)目將越來越困難。因此“評定分離”將市場主體的履約表現(xiàn)與招標(biāo)評定因素相結(jié)合，打通兩者之間的聯(lián)系，在一定程度上促進(jìn)了工程建設(shè)行業(yè)的良性發(fā)展。

2．“評定分離”落實(shí)了項(xiàng)目業(yè)主（招標(biāo)人）負(fù)責(zé)制

實(shí)施“評定分離”使項(xiàng)目業(yè)主的話語權(quán)得到進(jìn)一步夯實(shí)，項(xiàng)目業(yè)主可以根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，選擇合適的定標(biāo)辦法來實(shí)現(xiàn)自己的招標(biāo)采購目標(biāo)，對于特殊的項(xiàng)目，經(jīng)行業(yè)主管部門批準(zhǔn)，可進(jìn)一步通過考察、質(zhì)詢、清標(biāo)等輔助手段進(jìn)行定標(biāo)，選擇價格相對合理，施工經(jīng)驗(yàn)豐富、綜合實(shí)力較強(qiáng)的中標(biāo)單位。相比以往，大部分項(xiàng)目采用最低價中標(biāo)，或經(jīng)評審的最低價中標(biāo)，投標(biāo)人之間低價競爭，中標(biāo)后再通過偷工減料獲取利潤，采用“評定分離”招標(biāo)投標(biāo)制度后，項(xiàng)目業(yè)主的招標(biāo)選擇權(quán)和項(xiàng)目管理職責(zé)得到統(tǒng)一，這種現(xiàn)象明顯減少，工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度得到較大的保障。

四、存在的問題及改進(jìn)建議

1．業(yè)主專業(yè)水平相對缺乏及制度不完善

個別規(guī)模較小、建設(shè)開發(fā)任務(wù)量不大的項(xiàng)目業(yè)主，存在管理水平相對較低，技術(shù)力量較為薄弱，未能理清“評定分離”實(shí)施思路和原則，缺乏實(shí)施“評定分離”的專家?guī)?，沒有制訂科學(xué)合理的工作指引等問題，以至于“評定分離”沒有統(tǒng)一的價值取向，沒有成熟可行的操作指南，業(yè)主面臨的廉政風(fēng)險較大，實(shí)施“評定分離”的效果不佳?，F(xiàn)階段仍然需要行業(yè)主管部門制定相關(guān)的指導(dǎo)性文件，并對招標(biāo)人進(jìn)行規(guī)范的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和監(jiān)督管理，提高項(xiàng)目業(yè)主的招標(biāo)水平和項(xiàng)目管理水平。

2．“擇優(yōu)”和“廉政”不平衡

“擇優(yōu)”是項(xiàng)目業(yè)主的普遍需求，然而一味強(qiáng)調(diào)“擇優(yōu)”，對于票決權(quán)利的過度濫用，容易受到外界的質(zhì)疑以及引發(fā)廉政問題，所以深圳市和珠海市兩地的行業(yè)主管部門以及項(xiàng)目建設(shè)單位，在實(shí)施了一段時間的“評定分離”辦法之后，都對以往的實(shí)施效果和問題進(jìn)行了總結(jié)和反思，對“評定分離”管理辦法和相關(guān)規(guī)則、指引進(jìn)行了修訂和改進(jìn)。

修訂的主要思路體現(xiàn)在：建設(shè)工程招標(biāo)定標(biāo)主要采用直接票決法、競爭性磋商法，原則上不采用價格競爭定標(biāo)法和集體議事法。一般施工項(xiàng)目采用直接票決法中的一次票決——票決抽簽法，特殊的施工類招標(biāo)、服務(wù)類招標(biāo)項(xiàng)目采用綜合擇優(yōu)定標(biāo)方法。一般的施工類項(xiàng)目先進(jìn)行擇優(yōu)，選出符合條件的入圍的投標(biāo)人進(jìn)入到價格競爭環(huán)節(jié)或抽簽環(huán)節(jié)，最后在入圍的投標(biāo)人里面選擇價格得分最高的投標(biāo)人或隨機(jī)抽取的投標(biāo)人作為中標(biāo)候選人。這種方法對于招標(biāo)人來說，既在一定程度上確保了擇優(yōu)，又可以降低廉政風(fēng)險。有特殊要求的施工類招標(biāo)、服務(wù)類招標(biāo)可以通過綜合擇優(yōu)的方式來定標(biāo)，綜合考慮投標(biāo)人的履約信譽(yù)、類似業(yè)績、人員、財務(wù)、技術(shù)方案、報價等要素，票決綜合得分最高的投標(biāo)人作為中標(biāo)候選人，還可以根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，采用清標(biāo)、答辯等輔助定標(biāo)的手段，滿足不同項(xiàng)目的實(shí)際需求。

3．評標(biāo)專家綜合水平需要提高

評標(biāo)專家認(rèn)為其定標(biāo)的權(quán)利被剝奪了，對待評標(biāo)工作比較消極。相當(dāng)一部分評標(biāo)專家在給出評審意見時，過于敷衍，對于招標(biāo)人而言沒有太多參考價值。需要進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)評標(biāo)專家的角色和認(rèn)知，使評標(biāo)專家認(rèn)識到其專業(yè)意見在評標(biāo)工作中的作用和意義，進(jìn)一步通過學(xué)習(xí)和培訓(xùn)來提高其綜合水平，體現(xiàn)評標(biāo)專家的專業(yè)性、公正性。

五、未來招標(biāo)投標(biāo)發(fā)展趨勢

“評定分離”和“評定合一”均有其科學(xué)性和合理性，不同的定標(biāo)辦法與我國社會不同的發(fā)展階段相適應(yīng)，未來可能除“評定分離”“評定合一”外，還會有不同的評標(biāo)、定標(biāo)的辦法。目前我國基建項(xiàng)目已經(jīng)從高速發(fā)展轉(zhuǎn)換為高質(zhì)量發(fā)展的階段，基建行業(yè)將面臨較大的改革和變化。從國內(nèi)部分地區(qū)相繼實(shí)施“評定分離”方法的初衷和目的來看，這是工程招標(biāo)投標(biāo)市場發(fā)展到一定階段的必然選擇，它代表了招標(biāo)投標(biāo)市場和行業(yè)發(fā)展的方向和趨勢。

1．招標(biāo)投標(biāo)的價值取向?qū)⒒貧w“擇優(yōu)”

首先，招標(biāo)人不再一味地追求低價中標(biāo)。低價中標(biāo)的結(jié)果往往是承包人在進(jìn)場后通過偷工減料，忽視質(zhì)量和安全來獲取利潤。行業(yè)主管部門、項(xiàng)目業(yè)主等均認(rèn)識到低價中標(biāo)、惡意競爭的行為不利于工程建設(shè)項(xiàng)目的履行， “擇優(yōu)”才是招標(biāo)投標(biāo)的主流價值，只有選擇綜合實(shí)力較強(qiáng)、價格合理的投標(biāo)人，工程建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量、安全才能得到保障，才能確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2．進(jìn)一步落實(shí)招標(biāo)人負(fù)責(zé)制

項(xiàng)目業(yè)主作為項(xiàng)目具體策劃、實(shí)施以及運(yùn)營等活動的負(fù)責(zé)人，對項(xiàng)目的特點(diǎn)和需求最為清楚，招標(biāo)投標(biāo)作為工程建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，決定了項(xiàng)目策劃能否順利落實(shí)，決定了項(xiàng)目具體的實(shí)施方法和路徑，因此項(xiàng)目業(yè)主理應(yīng)在招標(biāo)投標(biāo)活動中掌握話語權(quán)，由其根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，決定采用哪種評標(biāo)、定標(biāo)辦法，對招標(biāo)的過程和中標(biāo)結(jié)果負(fù)責(zé)。

3．評標(biāo)專家真正起到專業(yè)評審的作用

評標(biāo)專家在過去的評標(biāo)工作中起到了決定性的作用，實(shí)施“評定分離”后，評標(biāo)專家的意見只供招標(biāo)人參考，定標(biāo)的權(quán)利歸還了招標(biāo)人，很多人認(rèn)為評標(biāo)專家的權(quán)利將被削弱，評標(biāo)專家變得可有可無，實(shí)際上恰好相反。過去的評標(biāo)專家在評審時，只需要根據(jù)招標(biāo)文件進(jìn)行評審，通過打分來體現(xiàn)不同投標(biāo)人之間的差距，而實(shí)施“評定分離”后，投標(biāo)文件的好壞、投標(biāo)人之間的差距不再使用打分的形式，而是由評標(biāo)專家闡述投標(biāo)人的優(yōu)缺點(diǎn)，存在的問題，推薦的理由等，給出高度概括的專業(yè)性意見，對評標(biāo)專家的專業(yè)技術(shù)水平要求將大幅提高。日后評標(biāo)專家?guī)斓娜霂煲髮⑦M(jìn)一步提高，真正體現(xiàn)評標(biāo)專家的專業(yè)評審作用。

4．招標(biāo)代理企業(yè)和從業(yè)人員面臨升級轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)

“評定分離”的實(shí)施，在很多項(xiàng)目業(yè)主和招標(biāo)代理看來，招標(biāo)代理工作將演變?yōu)楹唵蔚臅?wù)組織或跑程序的工作，招標(biāo)代理的角色變得可有可無，其觀點(diǎn)過于片面和局限。未來招標(biāo)投標(biāo)工作將進(jìn)一步簡政放權(quán)，充分體現(xiàn)招標(biāo)人負(fù)責(zé)制，招標(biāo)人的責(zé)任越來越重大，需要專業(yè)的招標(biāo)咨詢公司在招標(biāo)工作指引的制訂、招標(biāo)的策劃、評標(biāo)辦法、合同策劃、項(xiàng)目管理的思路上為其出謀劃策。為了達(dá)到這種咨詢服務(wù)水平，就要鼓勵招標(biāo)代理企業(yè)升級轉(zhuǎn)型，提供更具備前瞻性、創(chuàng)造性的服務(wù)，更重要的是廣大的招標(biāo)代理企業(yè)及從業(yè)人員需認(rèn)清形勢，注重人員培養(yǎng)和學(xué)習(xí)，不斷完善和提升咨詢服務(wù)水平，向高智能型人才隊(duì)伍邁進(jìn)。未來具有招標(biāo)策劃、合同制訂、管理創(chuàng)新能力的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)將脫穎而出，在市場競爭中進(jìn)一步凸顯其優(yōu)勢，發(fā)展會越來越好。

5．建筑誠信體系將進(jìn)一步完善

目前部分省市的建筑行業(yè)誠信體系已經(jīng)建立，招標(biāo)投標(biāo)各參與方如果在招標(biāo)投標(biāo)過程中有不誠信的行為，將被記錄在案，影響相關(guān)誠信得分，對交易主體各方的行為有一定的約束作用，但目前各個地區(qū)的誠信得分只是在特定的行政區(qū)域內(nèi)有效，作用和效果不顯著。隨著建筑誠信體系的健全和完善，預(yù)計建筑市場的誠信體系將逐步向全國擴(kuò)展，誠信對企業(yè)和個人的影響將越來越大，企業(yè)或個人在某個地區(qū)誠信出現(xiàn)問題，將影響其在全國范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)承接，甚至與個人的職業(yè)生涯掛鉤，對企業(yè)和從業(yè)人員的發(fā)展空間起到至關(guān)重要的作用。

6．行業(yè)主管部門真正起到監(jiān)督的作用

“評定分離”進(jìn)一步落實(shí)招標(biāo)人負(fù)責(zé)制，使招標(biāo)人在招標(biāo)投標(biāo)活動中掌握相關(guān)的話語權(quán)，如何把這種權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子”里，是對招標(biāo)投標(biāo)活動監(jiān)管帶來的新課題。未來行業(yè)主管部門不再直接干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)的活動，而是從完善招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)的法律、法規(guī)，加強(qiáng)對異議、投訴的監(jiān)管，加大對違法違規(guī)的打擊力度，確保招標(biāo)投標(biāo)活動在公平公開公正等方面發(fā)揮行政監(jiān)督的作用。 因此未來行政監(jiān)督部門將進(jìn)一步利用建筑行業(yè)誠信平臺的建設(shè)，將招標(biāo)投標(biāo)信息進(jìn)一步公開，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，將行政監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合，促使招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評標(biāo)專家、投標(biāo)人等進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為，構(gòu)建法制保障、公開透明、陽光操作的行政監(jiān)督體制。

作者及作者單位：溫才福，珠海交通集團(tuán)有限公司；楊清清，華杰工程咨詢有限公司

來源：《招標(biāo)采購管理》