FTA框架下政府采購市場開放的特點和趨勢
擴大合作領(lǐng)域
維護共同利益第一，開放國家增加，合作范圍擴大。1994年至今，含政府采購實質(zhì)性條款的FTA數(shù)量逐漸增長，占FTA總量的30%左右。越來越多的FTA中納入了政府采購相關(guān)事項，越來越多的經(jīng)濟體通過FTA開放政府采購市場，世界范圍內(nèi)政府采購自由化程度顯著提高。涵蓋政府采購的FTA的締約方也不再局限于《政府采購協(xié)定》（以下簡稱GPA）的締約方，不少正處于加入GPA談判進程的觀察方和非GPA成員也已加入其中。在參與五個以上含政府采購的FTA經(jīng)濟體中，盡管GPA締約方占多數(shù)，但像智利、秘魯和墨西哥等GPA觀察方或非成員參與含政府采購的FTA數(shù)量也逐年增多。從近幾年生效的FTA看，更有土耳其、馬來西亞和越南等非GPA締約方的經(jīng)濟體新加入到通過FTA開放政府采購市場的行列中。除了通過FTA開放政府采購市場的國家數(shù)量增加外，不少國家還通過FTA，逐漸擴大政府采購領(lǐng)域的合作范圍，如，擴大彼此間在政府采購電子化手段的運用、增強政府采購制度建設(shè)的溝通以及培養(yǎng)從事政府采購專員的能力等。對合作的日益重視，充分體現(xiàn)了各FTA締約方對其在政府采購市場開放方面共同利益的探索與維護。對比《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡稱CPTPP）和GPA可知，CPTPP不僅要求締約方交換制度框架、最佳實踐、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等方面的經(jīng)驗和信息，還鼓勵發(fā)展和擴大電子手段的使用，強調(diào)通過合作加強政府采購官員能力建設(shè)、采購制度建設(shè)、提高提供多語種采購機會的能力，從而更好地促進各方供應(yīng)商參與、履行各方承諾。第二，強調(diào)互惠對等原則。相較GPA，F(xiàn)TA中的互惠對等原則主要體現(xiàn)在協(xié)定門檻價的靈活性上。盡管GPA的締約方可以按照互惠原則就次中央實體的門檻價和開放范圍進行雙邊談判，但各經(jīng)濟體在出價中仍需考慮所有GPA締約方的利益，并受制于GPA規(guī)則和世界貿(mào)易組織規(guī)則的約束。FTA以雙邊或區(qū)域內(nèi)的互惠對等為目標(biāo)，各方自行就共同利益達(dá)成一致。以美國、韓國和新加坡為例，其FTA政府采購市場開放門檻價與GPA出價相比有升有降，且與不同締約方間簽訂的FTA的出價也有所差異，但同一FTA締約方之間的門檻價均相同?？傮w而言，與GPA相比，各經(jīng)濟體在FTA中政府采購的門檻價水平更低，調(diào)整更靈活，開放程度更高，更符合締約方之間的“互惠對等”。除總體門檻價之外，互惠對等原則還體現(xiàn)在開放實體方面。雖然每個國家開放清單中的實體不盡相同，但FTA的締約方對中央實體、次中央實體、其他實體這三類實體的開放均保持了對等。例如，美國在與巴林、阿曼締約的FTA中，雙方均未開放次中央實體。第三，突出透明度和信息共享。國際機制發(fā)揮作用有賴于各方的監(jiān)督。要維護FTA框架下的合作，締約方就必須接受來自國內(nèi)制度和對外經(jīng)濟政策的約束、來自其他締約方對這些政策和制度的批判，以及來自國際市場對其的協(xié)調(diào)和干預(yù)，同時，還要確保最大程度地提升透明度和擴大信息共享范圍。但這些并非意味著締約方會失去本國經(jīng)濟的控制權(quán)和主權(quán)。關(guān)于政府采購制度，各FTA均要求其締約方，涉及政府采購的法律、法規(guī)、管理程序及其采購實體所適用的規(guī)則、程序和做法符合FTA中政府采購章節(jié)的規(guī)定，且確保這些信息發(fā)生變更時，其他締約方會及時被告知。同時，任何締約方及其采購實體都可以更新政府采購政策，建立新的采購方式、程序、合同訂立方式等，只要這些內(nèi)容與FTA中的政府采購章節(jié)不沖突即可。關(guān)于政府采購信息的公開，F(xiàn)TA要求締約方及時發(fā)布與涵蓋政府采購有關(guān)的所有普遍適用措施及其修改內(nèi)容，例如，意向采購公告、計劃采購公告、采購文件、合同授予信息，以及關(guān)于上述信息的質(zhì)疑答復(fù)。近年來簽署的FTA鼓勵其締約方在電子化發(fā)布政府采購信息方面展開合作。例如，CPTPP要求各締約方應(yīng)設(shè)法通過電子化手段發(fā)布政府采購信息、公告、采購文件，以及接收投標(biāo)文件。“歐盟—日本”FTA要求，締約方要確保意向采購的公告和計劃采購的公告必須通過互聯(lián)網(wǎng)上的單一入口以電子方式直接免費獲取。另外，最新的FTA越來越重視在數(shù)據(jù)共享和能力建設(shè)方面的信息共享與合作。例如，CPTPP要求其締約方應(yīng)努力做到經(jīng)驗信息、制度框架、最佳實踐、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等方面的信息交換，并共同促進政府采購官員能力建設(shè)?！皻W盟—日本”FTA要求其締約方應(yīng)向另一方分享與涵蓋采購相關(guān)的現(xiàn)有可比較的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其政府委員會則有責(zé)任提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)交互的方式。聚焦本國目標(biāo)
爭取國家利益第一，結(jié)合地區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，簽訂協(xié)定。在建立了政府采購市場開放的國際制度后，對締約方來說，最重要的事務(wù)是如何更加合理地使用制度，從而使開放狀態(tài)得以持續(xù)發(fā)展。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，各經(jīng)濟體在開放范圍清單中均結(jié)合各自地區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，增強國際機制的合理性。美國與其他經(jīng)濟體締約的涵蓋政府采購的FTA中，中央實體層面對農(nóng)業(yè)部等近十個實體的開放范圍作了限制。在次中央實體開放層面，對特定地區(qū)的敏感行業(yè)進行限制。例如，排除佛羅里達(dá)州、伊利諾斯州和紐約州等部分州的建筑級鋼材、機動車和煤炭采購，以及聯(lián)邦基金對公共交通和高速公路的政府采購項目。盡管在近期簽訂的FTA中，美國縮小了對政府采購項目的開放限制，但依舊在服務(wù)類項目中排除了運輸服務(wù)、政府設(shè)施或用于政府目的的私有設(shè)施的管理與運作服務(wù)、用于政府目的的私有設(shè)施的管理和運營有關(guān)的服務(wù)、公共事業(yè)服務(wù)和研發(fā)服務(wù)等。新加坡政府采購市場的開放結(jié)合地區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的情況較少，僅在少數(shù)FTA中限制了考試與評鑒局和公共事業(yè)局的開放范圍。韓國在出價清單中主要限制了中央實體中關(guān)于農(nóng)漁畜牧產(chǎn)品的政府采購項目。對于其他實體的開放，主要限制了電力公司的部分項目。此外，韓國還排除了人體試食項目和機場采購項目。第二，考慮中小企業(yè)和環(huán)境等因素。國際機制促進了國家目標(biāo)的合作追求，但不能代替抽象而普遍的國家利益。和經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)一樣，諸如中小企業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護等其他非采購目標(biāo)同樣構(gòu)成了政府采購市場開放中的國家利益，并體現(xiàn)在了FTA的政府采購規(guī)則和締約方的開放清單中。在最新的涵蓋政府采購的FTA中，CPTPP給予了“促進中小企業(yè)參與”這一問題極高的重視。為了促進中小企業(yè)參與政府采購，CPTPP不僅要求其締約方應(yīng)盡量使中小企業(yè)能夠免費獲得采購文件，還要求采購活動中盡量使用電子手段和其他新信息通訊技術(shù)，并且鼓勵根據(jù)采購規(guī)模等給予中小型企業(yè)分包。美國在所有的FTA中均將“不適用于對小微企業(yè)的預(yù)留優(yōu)惠”列入總注釋內(nèi)。韓國在各類采購實體的注釋中均排除了“針對中小企業(yè)的單一來源采購和預(yù)留份額”的適用性。在環(huán)境保護方面，CPTPP要求締約方及其開放實體的設(shè)置應(yīng)促進資源和環(huán)境保護的技術(shù)規(guī)格?！皻W盟—日本”FTA允許采購實體制定與采購有關(guān)的環(huán)境條款，前提是這些條款不違背締約方之間的政府采購原則與規(guī)則。美國主要在次中央實體的注釋中說明，這些實體在不對國際貿(mào)易產(chǎn)生變相壁壘的情況下可以實施改進總體環(huán)境質(zhì)量的措施。第三，注重國家安全和敏感信息的保護。政府采購的多目標(biāo)性決定了政府采購不局限于一般購買行為中對經(jīng)濟效益的追求。因此，政府采購信息還涉及社會發(fā)展目標(biāo)、環(huán)境保護目標(biāo)等非采購目標(biāo)，使得保護信息安全成為包含政府采購事項的FTA中各國都非常重視的內(nèi)容。GPA允許其參加方在涉及國家安全或國防目的等情況時不披露任何信息。FTA框架下的政府采購開放，對國家安全和敏感信息保護不僅反映在各FTA的政府采購規(guī)則中，還在各經(jīng)濟體的開放清單中有所體現(xiàn)。規(guī)則層面，以CPTPP為例，政府采購章節(jié)第12條“技術(shù)規(guī)格”中規(guī)定，允許締約方及其實體在準(zhǔn)備、采用或應(yīng)用技術(shù)規(guī)范時保護政府敏感信息。在第3條“例外”中規(guī)定，允許締約方在保護公共道德、秩序或安全，保護人類、動植物的生命或者健康，保護知識產(chǎn)權(quán)，以及涉及殘疾人、慈善機構(gòu)或者監(jiān)獄囚工等方面采取必要措施。開放清單層面，美國、新加坡和韓國均通過排除特定實體和項目來保護國家安全和敏感信息。在美國參與的FTA中，國防部和美國海岸警衛(wèi)隊涉及國家安全的采購項目均被排除在外。能源部用于支持保衛(wèi)性的國家安全采購并接受《原子能法》監(jiān)管或與戰(zhàn)略石油儲備相關(guān)的石油采購項目也被列入例外情況。涉及應(yīng)急服務(wù)和國防安全的疏浚工程也被排除在外。新加坡在FTA中對國防部的采購項目進行了限定，排除了內(nèi)政部下設(shè)內(nèi)部安全局、刑事調(diào)查局、安全機構(gòu)和中央肅毒局的政府采購項目，以及內(nèi)政部涉及安全的政府采購項目。韓國同樣限定了其國防部的政府采購項目，同時排除了警察廳和海洋警察廳用于維持公共秩序的采購項目。（本文摘編自作者碩士論文《自由貿(mào)易協(xié)定框架下的政府采購市場開放——國際趨勢與中國策略》）
■ 吳文正
