質(zhì)疑導(dǎo)致放棄中標(biāo)的影響分析
編者按：
本文從采購實踐中“提出質(zhì)疑—放棄中標(biāo)—撤回質(zhì)疑”這一不正當(dāng)現(xiàn)象入手，分析了其對各方當(dāng)事人造成的法律影響與潛在風(fēng)險，提出了依法依規(guī)參與采購、強(qiáng)化采購人主體責(zé)任、健全采購監(jiān)督機(jī)制等針對性建議。
采購實踐中出現(xiàn)的“提出質(zhì)疑—放棄中標(biāo)—撤回質(zhì)疑”這一不正當(dāng)現(xiàn)象，引發(fā)筆者思考。
一
現(xiàn)象提出
質(zhì)疑是供應(yīng)商的法定權(quán)利。供應(yīng)商有權(quán)提出質(zhì)疑，自然也有權(quán)撤回質(zhì)疑。參照《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，下稱94號令）第三十條撤回投訴的規(guī)定，供應(yīng)商撤回質(zhì)疑的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)亦應(yīng)終止質(zhì)疑答復(fù)。如此，在提出和撤回之間，質(zhì)疑，這一供應(yīng)商重要的維權(quán)途徑，有時反而成了某些供應(yīng)商在競爭中取勝的關(guān)鍵“棋子”：提出質(zhì)疑，迫使中標(biāo)供應(yīng)商放棄中標(biāo)，再撤回質(zhì)疑，采購人依據(jù)《政府采購法實施條例》第四十九條作出選擇，如果心儀供應(yīng)商為推薦排序的下一中標(biāo)候選人，采購人將選擇按推薦排序確定其中標(biāo)，否則，采購人選擇重新開展采購活動。一番“操作”下來，采購人如愿，質(zhì)疑供應(yīng)商如愿，原中標(biāo)供應(yīng)商也“全身而退”，甚至采購人、代理機(jī)構(gòu)還免去了答復(fù)質(zhì)疑的麻煩，堪稱“皆大歡喜”。然而，真的能做到“皆大歡喜”嗎？筆者認(rèn)為，這一不正當(dāng)現(xiàn)象對于各方當(dāng)事人都有法律影響和潛在風(fēng)險。
二
影響分析
（一）供應(yīng)商放棄中標(biāo)后果嚴(yán)重
中標(biāo)供應(yīng)商放棄中標(biāo)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！墩少彿ā返谒氖鶙l規(guī)定，中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后，采購人改變中標(biāo)、成交結(jié)果的，或者中標(biāo)、成交供應(yīng)商放棄中標(biāo)、成交項目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。這里指的主要是沒收投標(biāo)保證金、賠償損失等民事責(zé)任。除此以外，供應(yīng)商還應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，即《政府采購法實施條例》第七十二條和《政府采購法》第七十七條規(guī)定的，“處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。那么，如此嚴(yán)重的法律后果，為什么其他供應(yīng)商一質(zhì)疑，中標(biāo)供應(yīng)商就甘愿放棄中標(biāo)？筆者從采購實務(wù)中發(fā)現(xiàn)，此類案例通常原中標(biāo)供應(yīng)商可能存有提供虛假材料的情況。盡管同樣是適用《政府采購法》第七十七條追究法律責(zé)任，但放棄中標(biāo)的主觀惡意明顯低于提供虛假材料謀取中標(biāo)。在“兩害相權(quán)取其輕”的思路下，原中標(biāo)供應(yīng)商往往選擇放棄中標(biāo)，從而規(guī)避提供虛假材料謀取中標(biāo)的法律責(zé)任。另外，供應(yīng)商存有僥幸心理、財政部門的監(jiān)管和執(zhí)法力度不足、法律規(guī)定不夠完善等也是促成個別供應(yīng)商放棄中標(biāo)，追求自身利益最大化的重要原因?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第七十條規(guī)定中標(biāo)人“無正當(dāng)理由”不得放棄中標(biāo)。《政府采購法實施條例》第七十二規(guī)定應(yīng)追究供應(yīng)商行政責(zé)任和刑事責(zé)任的法定情形是，中標(biāo)或者成交后無正當(dāng)理由拒不與采購人簽訂政府采購合同。也就是說，供應(yīng)商如果有“正當(dāng)理由”，是可以放棄中標(biāo)、拒絕與采購人簽訂合同的。這個“正當(dāng)理由”，從供應(yīng)商單方面看，主要是指不可抗力，即不能預(yù)見、不能避免并不能克服的客觀情況。而當(dāng)前，新冠肺炎疫情成了供應(yīng)商最常利用的“正當(dāng)理由”：疫情原因招工困難、疫情原因無法生產(chǎn)、疫情原因無法供貨……疫情成了“擋箭牌”，也給財政部門增加了認(rèn)定和處罰的難度。隨著新冠肺炎疫情不斷“動態(tài)清零”，這個理由恐怕難以再“屢試不爽”。
（二）采購人成本增加
采購人的成本分為顯性成本和隱性成本。顯性成本包括前后兩次中標(biāo)價格之間存在的差價，重新開展采購活動所需的人力成本和時間成本等。隱性成本主要是指潛在的法律風(fēng)險。財政部國庫司《關(guān)于采購人是否有權(quán)順延確定中標(biāo)或成交供應(yīng)商等問題的函》（財庫便函〔2019〕154號，下稱154號文）規(guī)定，采購人有選擇的自由，無需報批。但是，“采購人應(yīng)當(dāng)向財政部門報告供應(yīng)商違規(guī)行為”。采購人原以為可以“省時省力”變更采購結(jié)果，不為外人所道，卻不得不將有關(guān)情況報告財政部門。并且，財政部門也可能提起監(jiān)督檢查，導(dǎo)致個別采購人、供應(yīng)商與原中標(biāo)供應(yīng)商之間的私下協(xié)定歸于無效。也有采購人曾表示：需要報告的是“供應(yīng)商違規(guī)行為”，我們認(rèn)為供應(yīng)商基于某種理由放棄中標(biāo)不屬于“違規(guī)行為”，不必報告。需要明確的是，是否“違規(guī)”、是否為“正當(dāng)理由”，采購人沒有判定的權(quán)力。為降低法律風(fēng)險，建議采購人不加判斷地上報此類供應(yīng)商放棄中標(biāo)的情況，由財政部門進(jìn)行監(jiān)督檢查和認(rèn)定處罰。同時，由于政府采購活動的公開性，相關(guān)供應(yīng)商在看到變更結(jié)果公告、終止采購公告后，也可能通過信訪、舉報等方式反映中標(biāo)供應(yīng)商的隨意放棄中標(biāo)行為，進(jìn)而可能“牽扯”出采購人未依法及時報告有關(guān)情況。政府采購制度所構(gòu)建的強(qiáng)大外部監(jiān)督力量迫使采購人必須健全內(nèi)控制度，依法、依規(guī)承擔(dān)主體責(zé)任。
（三）質(zhì)疑供應(yīng)商難“上位”
如果采購人選擇順延下一候選人中標(biāo)，原中標(biāo)供應(yīng)商可能心生憤懣，“以彼之道、還施彼身”，質(zhì)疑、投訴以達(dá)到全部推倒重來的效果；如果采購人選擇重新開展采購活動，其心儀供應(yīng)商仍將面臨極大的不確定性：原中標(biāo)供應(yīng)商的報復(fù)、排序第二供應(yīng)商的不甘、其他供應(yīng)商知悉報價“底牌”后的力爭上游，以及重新隨機(jī)抽取專家所組成的評標(biāo)委員會。這時，為了獲得中標(biāo)，心儀供應(yīng)商不僅需要優(yōu)化投標(biāo)文件，更需要在價格等關(guān)鍵評審因素上讓步。
還有一個問題，質(zhì)疑供應(yīng)商不撤回質(zhì)疑行不行？質(zhì)疑和供應(yīng)商放棄中標(biāo)并存的情況下，兩者有何關(guān)聯(lián)？曾有供應(yīng)商放棄中標(biāo)后回復(fù)質(zhì)疑稱：我公司已放棄中標(biāo)，質(zhì)疑所針對的對象不復(fù)存在，因此，質(zhì)疑事項不成立。對此，筆者的觀點是：質(zhì)疑和供應(yīng)商放棄中標(biāo)是兩回事，不能混為一談。放棄中標(biāo)，供應(yīng)商依法應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；質(zhì)疑未撤回，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)仍需在法定期限內(nèi)答復(fù)。所不同的是，根據(jù)94號令第十六條規(guī)定，質(zhì)疑成立、影響或可能影響中標(biāo)結(jié)果的，合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量時，可以從合格的中標(biāo)候選人中另行確定中標(biāo)供應(yīng)商的，“應(yīng)當(dāng)”依法另行確定中標(biāo)供應(yīng)商。因此，如果心儀供應(yīng)商排序第二，質(zhì)疑成立的情況下，采購人“應(yīng)當(dāng)”順延確定心儀供應(yīng)商中標(biāo)，原中標(biāo)供應(yīng)商放棄中標(biāo)的情況下，采購人也可以選擇順延。上述兩者結(jié)果一致，不撤回質(zhì)疑也無甚影響。但是，如果心儀供應(yīng)商并未排序第二，采購人選擇重新開展采購活動，但依據(jù)上述質(zhì)疑的規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”順延，兩相矛盾的情況下，采購人往往也不敢再輕易行使《政府采購法實施條例》四十九條所賦予的選擇權(quán)，只能依據(jù)質(zhì)疑的規(guī)定，另行確定下一候選人中標(biāo)。此時，心儀供應(yīng)商又將面對一位全新的對手，能否再通過質(zhì)疑達(dá)到重新開展采購活動的目的也未可知。因此，質(zhì)疑供應(yīng)商往往選擇撤回質(zhì)疑，給采購人留下更多的選擇權(quán)。
三
針對性建議
針對上述法律影響和潛在風(fēng)險，筆者提出以下建議。
（一）針對供應(yīng)商
參加政府采購活動就必須遵守政府采購的各項法律法規(guī)規(guī)定，“提供虛假材料”等禁止性行為一定不能有，以免被其他供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)并作為脅迫放棄中標(biāo)的“砝碼”。而質(zhì)疑，作為供應(yīng)商重要的維權(quán)途徑，不應(yīng)被異化和濫用，供應(yīng)商提出質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)遵守依法依規(guī)、誠實信用的原則。
（二）針對采購人
采購人應(yīng)盡量降低前述顯性成本和隱性成本。顯性成本可以通過要求供應(yīng)商提供投標(biāo)擔(dān)保等方式，增大供應(yīng)商違法違規(guī)的成本，降低供應(yīng)商放棄中標(biāo)的概率。但是，在優(yōu)化營商環(huán)境、服務(wù)小微企業(yè)的大背景下，有些地方取消了投標(biāo)保證金等投標(biāo)擔(dān)保措施，最終結(jié)果可能違背政策初衷。隱性成本前述亦已提到，采購人有義務(wù)將供應(yīng)商放棄中標(biāo)的情況依法、及時報告財政部門，以減少法律風(fēng)險。
（三）針對財政部門
154號文不僅規(guī)定采購人應(yīng)當(dāng)向財政部門報告供應(yīng)商違規(guī)行為，同時也規(guī)定“財政部門應(yīng)當(dāng)按照政府采購法律法規(guī)規(guī)定追究有關(guān)供應(yīng)商法律責(zé)任”。財政部門應(yīng)對供應(yīng)商放棄中標(biāo)理由的合法合規(guī)性和正當(dāng)性進(jìn)行精準(zhǔn)的分析和認(rèn)定。
綜上，政府采購競爭環(huán)境的優(yōu)化、政府采購市場的良性運轉(zhuǎn)離不開財政部門的有效監(jiān)督，也離不開政府采購各方當(dāng)事人的依法、自律。要避免“提出質(zhì)疑—放棄中標(biāo)—撤回質(zhì)疑”系列現(xiàn)象及其產(chǎn)生的影響，需要持續(xù)深化政府采購改革，在科學(xué)化采購需求、優(yōu)化采購交易機(jī)制的基礎(chǔ)上更強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，健全政府采購監(jiān)督管理機(jī)制。
作者：王 偉 羅 婭
作者單位：天津市公共資源交易中心（天津市政府采購中心）
來源：《招標(biāo)采購管理》2022年第7期
