招標文件編制的常見問題與改進建議
招標文件在招標投標活動中起指導(dǎo)性作用。本文闡述了招標文件的編制原則，通過梳理招標文件中的常見問題，并結(jié)合相應(yīng)的典型案例分析，提出了招標文件編制的改進建議。
一
引言
招標文件既是潛在投標人響應(yīng)投標并編制投標文件的依據(jù)，也是評標過程中評標專家對投標文件進行評審的依據(jù)，同時還是招標人與中標人簽訂合同的依據(jù)性文件，在整個招標投標活動中起指導(dǎo)性作用，其質(zhì)量直接關(guān)系到項目或設(shè)備招標的成敗。在實際工作中，許多招標項目由于招標文件的編制出現(xiàn)問題或存在疏漏而導(dǎo)致重新招標、中標無效、招標失敗，其不良結(jié)果重則違法違規(guī)，輕則延長招標時間，降低采購效率。通過近幾年的招標實踐，筆者梳理了招標文件編制中的常見問題，并結(jié)合相應(yīng)的典型案例分析，提出了招標文件編制的改進建議，以期推動招標工作高質(zhì)、高效地開展。
二
招標文件的編制原則
（一）遵守法律規(guī)定原則
《招標投標法實施條例》第二十三條規(guī)定，招標人編制資格預(yù)審文件和招標文件需要遵守“公平、公開、公正和誠實信用的原則”，違反該原則影響資格預(yù)審結(jié)果或潛在投標人投標的，依法必須進行招標的項目的招標人應(yīng)當在修改資格預(yù)審文件或招標文件后重新招標。
（二）使用招標文件范本
《招標投標法實施條例》第十五條規(guī)定，編制依法必須進行招標的項目的資格預(yù)審文件或招標文件，應(yīng)當使用國務(wù)院發(fā)展改革部門會同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標準文本。目前適用的標準招標文件范本有：2007年11月頒布的《標準施工招標資格預(yù)審文件》和《標準施工招標文件》，2011年12月頒布的《簡明標準施工招標文件》和《標準設(shè)計施工總承包招標文件》以及2017年9月頒布的《標準設(shè)備采購招標文件》《標準材料采購招標文件》《標準勘察招標文件》《標準設(shè)計招標文件》和《標準監(jiān)理招標文件》。招標文件中的投標人須知正文、評標辦法正文和通用合同條款均應(yīng)不加修改地直接引用。招標人和招標代理機構(gòu)應(yīng)結(jié)合招標項目的具體特點和實際需要編制填寫“投標人須知前附表”和“評標辦法前附表”，并可在“專用合同條款”中對“通用合同條款”進行補充、細化和修改。標準文件范本的使用不應(yīng)過于簡單機械，而應(yīng)根據(jù)項目的具體情況合理選用，無對應(yīng)標準文件范本的項目，應(yīng)以標準文件范本為基礎(chǔ)，根據(jù)項目的實際情況和具體特點加以修改編制，避免生搬硬套。
（三）符合鼓勵交易原則
鼓勵交易原則即法律對交易中合同的效力最大可能地予以維護，在具體的法律制度設(shè)計上，在合理的范圍里，給予交易以最大程度的支持。招標文件在設(shè)定與采購產(chǎn)品、合同履行無關(guān)或關(guān)系不大的條件和要求時，應(yīng)盡量簡化，簡潔明了，最大限度地減輕投標人無謂的工作量，從而達到減少廢標和招標失敗可能性的目的。
三
招標文件編制中的常見問題及案例分析
（一）資格條件設(shè)置不合理、表述不清晰
資格條件設(shè)置的主要問題，一是設(shè)置資格條件從主觀愿望出發(fā)，未充分考慮其必要性和可行性，因條件設(shè)置不合理或缺乏必要性導(dǎo)致招標失敗甚至招標文件不合法；二是資格條件的設(shè)定表述不夠清晰，過于原則化，難以界定或無明確的材料用于判斷投標人是否滿足要求。
案例1——某設(shè)備招標公告中的資格條件是：制造商至少有10年以上投標產(chǎn)品的制造經(jīng)驗，同類設(shè)備在國內(nèi)外有正常使用的用戶，投標書應(yīng)附設(shè)備制造商近3年國內(nèi)外用戶清單10家或以上，包括用戶名稱、規(guī)格型號、聯(lián)系人和聯(lián)系電話等信息。該項目招標公告中資格條件設(shè)置存在以下不足：一是10年以上制造經(jīng)驗無明確判定材料，資格審查缺乏標準；二是要求提供用戶清單10家或以上，包括用戶名稱、規(guī)格型號、聯(lián)系人和聯(lián)系電話等信息，實際情況是因聯(lián)系電話不全，所列近3年的用戶清單不足10家等原因，導(dǎo)致投標全部被否決；三是制造商至少有10年以上投標產(chǎn)品的制造經(jīng)驗這一條件，涉嫌排斥潛在投標人。
（二）評標因素的設(shè)置過于主觀
評標因素主要從商務(wù)、技術(shù)、價格及其他方面進行設(shè)定。其中商務(wù)評審因素的設(shè)定存在市場占有率、品牌知名度等指標難以界定或缺乏依據(jù)，或多種因素混在一起缺乏統(tǒng)一標準、難以評價等問題；技術(shù)評審因素的設(shè)定則主要存在缺乏針對性，過于原則化，簡單籠統(tǒng)地以“技術(shù)方案”或“總體評價”作為評審因素，且分值設(shè)置檔差較大，增加了評標專家的自由裁量權(quán)，不利于客觀、公正地進行評審等問題。
案例2——XXX系統(tǒng)項目招標文件中評審因素設(shè)置為：投標人組織機構(gòu)完善、管理體系健全、技術(shù)力量充足、行業(yè)相關(guān)資質(zhì)和技術(shù)認證實力強，相對比較得0~5分（商務(wù)）；根據(jù)產(chǎn)品綜合性能和指標進行總體評價，優(yōu)得20~28分，良得10~19分，差得0~9分（技術(shù)）。該項目招標文件評審因素的設(shè)置不夠科學(xué)嚴謹，技術(shù)評審因素也違反了“三公”原則，評審專家的自由裁量權(quán)過大，對投標人易造成不公平。
案例3——某凈飲水機采購項目招標文件中商務(wù)評審因素為 “投標人具備機電安裝工程專業(yè)承包二級資質(zhì)得3分，不具備的不得分”。多家投標人質(zhì)疑該項評分因素與采購設(shè)備以及合同履行關(guān)系不大，具有明顯的傾向性，最終本項目因評標因素的設(shè)置過于主觀，涉嫌為某個投標人“量身定制”，修改招標文件后重新招標。
（三）實質(zhì)性要求的設(shè)定不切合實際
實質(zhì)性要求主要體現(xiàn)在程序形式、商務(wù)和技術(shù)等方面。其中程序形式方面的實質(zhì)性要求中，投標人提供資質(zhì)證書原件、財務(wù)報表、資信證明、過多的業(yè)績證明材料（提供合同的同時，還需要提供驗收報告、檢測報告、用戶證明和用戶評價等材料）、每頁簽字蓋章、逐頁小簽等要求在否決投標原因中占比較大；商務(wù)和技術(shù)方面的實質(zhì)性要求未從項目需求的實際出發(fā)，將所有商務(wù)條款和技術(shù)條款全部設(shè)置為實質(zhì)性要求，不允許任何偏離的情況較多出現(xiàn)。條款設(shè)置不合理可能導(dǎo)致無意義的廢標和招標失敗。
案例4——某設(shè)備采購項目招標文件中的技術(shù)要求為：“*投標人提供的設(shè)備應(yīng)是配套齊全、結(jié)構(gòu)緊湊、布局合理的設(shè)備，設(shè)備要求安全可靠、技術(shù)先進、操作簡單、維修方便、能長期高效率工作”。該招標文件要求，對于星號項技術(shù)性能指標和參數(shù)，投標人須提供公開發(fā)行資料或檢測報告作為技術(shù)支撐材料，否則投標將被否決。因“結(jié)構(gòu)緊湊、布局合理、安全可靠”等技術(shù)性能要求是定性要求，不適合定量考核，均不太可能提供公開資料和檢測報告進行佐證，因此該條技術(shù)條款不宜設(shè)置為實質(zhì)性要求。只有站在投標人的角度設(shè)定有關(guān)要求，才能切合實際。
四
改進建議
（一）投標人資格條件的設(shè)定
1.建議資格條件的設(shè)置主要以資質(zhì)條件和營業(yè)范圍為主
資質(zhì)條件的種類主要有：實行生產(chǎn)制造許可證制度的產(chǎn)品，需要有關(guān)部門頒發(fā)的許可證，保密資質(zhì)，軍工產(chǎn)品生產(chǎn)制造許可證，工程勘察、設(shè)計、施工和監(jiān)理資質(zhì)等。設(shè)置資質(zhì)條件應(yīng)準確表述資質(zhì)名稱及審批部門，以免引起歧義。資質(zhì)類條件不應(yīng)設(shè)置為評分因素，也不能在“供貨要求”中設(shè)定為星號項，而應(yīng)作為資格條件在招標公告和投標邀請書中明確，并且不能惡意通過提高或者限制門檻來排斥潛在投標人。
2.必要時可設(shè)置業(yè)績條件
具有類似項目、設(shè)備的業(yè)績，通常針對特殊項目或設(shè)備，對于通用設(shè)備、成熟產(chǎn)品通常不設(shè)置業(yè)績資格條件，但可作為評分因素。設(shè)置業(yè)績條件時應(yīng)注意以下幾點：一是對同類項目業(yè)績、類似項目業(yè)績的界定應(yīng)盡量清晰準確；二是業(yè)績要求提交的證明材料應(yīng)以合同為主，確有必要時，可以增加驗收報告、用戶證明等；三是對業(yè)績的合同額要求不應(yīng)脫離項目實際或與項目合同估算額偏離過大，否則將被視為以不合理條件限制和排斥潛在投標人；四是不得以特定區(qū)域或特定行業(yè)的業(yè)績、獎項作為加分條件，但可以將獎項的級別或業(yè)績的規(guī)模按梯度進行評分。
3.質(zhì)量體系等各種認證
通過質(zhì)量體系等各種認證屬于企業(yè)為了增強市場競爭力而采取的自我提高、自我完善措施，并不屬于準入條件，通常情況下不作為資格條件，尤其是在允許代理商投標的情況下，此類條件易造成代理商資格條件不符合要求。因此，將其作為評分條件更為合適。
4.財務(wù)報表
財務(wù)狀況反映的是企業(yè)的總體狀況，與具體產(chǎn)品的技術(shù)性能和產(chǎn)品質(zhì)量并無直接關(guān)聯(lián)。將財務(wù)要求作為資格條件，要求投標人提供企業(yè)近兩年甚至三年的財務(wù)會計報告（包括資產(chǎn)負債表、利潤表、現(xiàn)金流量表以及會計報表附注），實際招標中因投標人未能按照招標文件要求完整提供財務(wù)資料、資格評審未通過而否決其投標的情況屢見不鮮。因此通常情況下不建議將財務(wù)報表設(shè)置為資格條件。
（二）評審因素的設(shè)置
1.商務(wù)評審因素
商務(wù)評審因素是對投標人履約能力的評價，主要從三個方面進行評判：一是財務(wù)、資信、人員、通過認證和經(jīng)營情況等方面；二是對招標文件商務(wù)條款的響應(yīng)程度，如交貨期、質(zhì)保期和付款條件等；三是完成類似產(chǎn)品或項目的業(yè)績情況。
2.技術(shù)評審因素
技術(shù)評審因素是對項目或設(shè)備的性能指標及服務(wù)能力的評價，主要評審內(nèi)容有：技術(shù)方案評價、對投標設(shè)備的整體評價、投標設(shè)備技術(shù)性能指標的響應(yīng)程度以及對投標人技術(shù)服務(wù)和質(zhì)保期服務(wù)能力的評價。技術(shù)評標因素的設(shè)置應(yīng)有針對性，對產(chǎn)品開發(fā)、研發(fā)類項目，應(yīng)以技術(shù)方案為主，重點關(guān)注方案的技術(shù)架構(gòu)、技術(shù)手段、技術(shù)措施和技術(shù)途徑，實現(xiàn)技術(shù)性能指標的可行性、可靠性以及企業(yè)業(yè)績、項目團隊水平和開發(fā)、研制工作方案等，不宜比較和評價具體的技術(shù)指標和技術(shù)參數(shù)；對通用產(chǎn)品和成型產(chǎn)品，則不應(yīng)將技術(shù)方案作為評審因素，也不宜評價項目團隊和人員配備情況，應(yīng)在對設(shè)備整體評價的基礎(chǔ)上，重點以產(chǎn)品關(guān)鍵性能、主要技術(shù)指標和產(chǎn)品質(zhì)量作為評價依據(jù)，充分體現(xiàn)不同產(chǎn)品的個性化差異。上述案例2中技術(shù)評審因素設(shè)置不合理，改進方法為拆分、細化評審因素，減小分值檔差。如對投標人的實施方案（包括供貨周期、安裝、調(diào)試、驗收、培訓(xùn)和售后服務(wù)等）進行對比和評議，優(yōu)得8~10分，良得5~7分，一般得1~4分。
（三）實質(zhì)性要求的設(shè)定
1.程序形式上的實質(zhì)性要求
應(yīng)本著鼓勵交易原則，從避免無謂的廢標、招標失敗、減少投標人工作量、重復(fù)性工作和投標成本、減少社會資源浪費的角度出發(fā)，如非確實需要，盡量減少設(shè)置。如業(yè)績證明材料的要求（貨物、服務(wù)類）：提供2019年至今已完成的與本項目類似的項目合同/協(xié)議復(fù)印件，包括合同/協(xié)議首頁、合同/協(xié)議關(guān)鍵頁和合同/協(xié)議蓋章頁；資質(zhì)類文件的要求：提供加蓋公章的營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書、質(zhì)量體系認證證書復(fù)印件。
2.商務(wù)方面的實質(zhì)性要求
從項目需求的實際出發(fā)合理設(shè)置。交貨期：應(yīng)根據(jù)項目建設(shè)總規(guī)劃和設(shè)備制造周期合理設(shè)置，國內(nèi)設(shè)備采購?fù)ǔＴO(shè)置為實質(zhì)性要求，國際設(shè)備采購?fù)ǔＴ试S偏離；付款方式：通常設(shè)置為實質(zhì)性要求；質(zhì)保期：建議設(shè)置為實質(zhì)性要求；合同價格：通用設(shè)備、制造周期短的設(shè)備，應(yīng)設(shè)置為固定總價合同，非標設(shè)備、制造周期較長的設(shè)備，應(yīng)設(shè)置可調(diào)價格合同。
3.技術(shù)性能指標的實質(zhì)性要求
技術(shù)性能指標的實質(zhì)性要求不宜設(shè)置過高過多，應(yīng)為滿足基本需求所必須達到的技術(shù)性能指標，且有足夠數(shù)量的投標人參與競爭。對于通用產(chǎn)品，應(yīng)為投標人公開發(fā)布的樣本、資料中普遍能夠顯示和體現(xiàn)的參數(shù)和指標；設(shè)置為實質(zhì)性技術(shù)性能指標和參數(shù)的，應(yīng)是具體量化的內(nèi)容，原則性的要求不應(yīng)設(shè)定為實質(zhì)性條件。
五
結(jié)語
通過近些年的招標工作的實踐與發(fā)展，招標人與招標代理機構(gòu)緊密協(xié)同，招標文件的編制質(zhì)量有了明顯改善，招標質(zhì)量和效率得以提高。每個招標項目都有自身的特點，需要從各項目的實際情況出發(fā)，科學(xué)、合理地編制切合實際的招標文件，為招標活動的開展打下堅實的基礎(chǔ)。
作者：郭衛(wèi)潔
作者單位：中國電子科技集團公司第十研究所
