加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)背景下招標(biāo)投標(biāo)地方立法的完善
加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂以及地方招標(biāo)投標(biāo)立法的理念和內(nèi)容提出了新的更高要求。本文通過(guò)對(duì)某地區(qū)招標(biāo)投標(biāo)地方立法及實(shí)施中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出統(tǒng)一大市場(chǎng)背景下完善招標(biāo)投標(biāo)地方立法的建議。
一
省級(jí)招標(biāo)投標(biāo)地方立法的現(xiàn)狀
《招標(biāo)投標(biāo)法》是規(guī)范地方招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的重要立法依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，各省級(jí)人民代表大會(huì)相繼頒布了招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施辦法或?qū)嵤l例，這些法規(guī)的發(fā)布實(shí)施對(duì)于規(guī)范地方招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)發(fā)揮了重要作用。但是，隨著“放管服”改革的深入，國(guó)家對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》等配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行了一系列修正和修訂，而有些地區(qū)的招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施辦法或?qū)嵤l例并未進(jìn)行過(guò)相應(yīng)的修正或修訂，其內(nèi)容已不能適應(yīng)復(fù)雜多變的招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐活動(dòng)。
二
招標(biāo)投標(biāo)地方法規(guī)實(shí)施中存在的問(wèn)題
通過(guò)梳理某地區(qū)招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)及其實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)其存在如下問(wèn)題。
（一）強(qiáng)制招標(biāo)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家立法規(guī)范及趨勢(shì)不相適應(yīng)
較早制定的省級(jí)招標(biāo)投標(biāo)地方法規(guī)中對(duì)強(qiáng)制招標(biāo)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，與國(guó)家相關(guān)法規(guī)存在較大差別。主要表現(xiàn)在：國(guó)家對(duì)依法必須進(jìn)行招標(biāo)的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目范圍規(guī)定較窄，而該地方法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)較為寬泛；對(duì)“使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確；關(guān)于必須招標(biāo)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定較為復(fù)雜且與國(guó)家規(guī)定存在沖突。
（二）未能妥善處理好政府管理與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之間的平衡關(guān)系
地方政府行政管理的重心尚未實(shí)現(xiàn)從事前審批核準(zhǔn)向事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，未能充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，在招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管中過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政監(jiān)管意識(shí)，弱化甚至未能發(fā)揮政府服務(wù)功能，從而使制度性交易成本居高不下。主要表現(xiàn)在：部分行政主管部門(mén)強(qiáng)制要求非國(guó)有資金投資項(xiàng)目必須在限定的交易中心（平臺(tái)）交易；要求建設(shè)單位向行政主管部門(mén)提供立項(xiàng)和規(guī)劃批復(fù)手續(xù)、資金到位證明、發(fā)包申請(qǐng)備案、施工合同備案等無(wú)法律依據(jù)的相關(guān)材料，這實(shí)際侵害了社會(huì)資本投資項(xiàng)目建設(shè)單位享有的發(fā)包自主權(quán)，不利于營(yíng)造公平、公正和充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境。
（三）省域內(nèi)各類公共資源交易中心（平臺(tái)）未徹底進(jìn)行整合
早在2015年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕63號(hào)）就要求整合分散設(shè)立的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)等各類交易平臺(tái)，積極有序推進(jìn)公共資源交易納入統(tǒng)一平臺(tái)體系。然而，從調(diào)研所獲得的信息來(lái)看，該地的公共資源交易中心（平臺(tái)）建設(shè)和整合工作還沒(méi)有完全落實(shí)到位，存在公共資源交易中心（平臺(tái)）場(chǎng)所功能不全，不能滿足電子化開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、監(jiān)督需要的情形以及交易平臺(tái)與省級(jí)電子招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)及“中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)”對(duì)接不暢、依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目未能在公共資源交易中心（平臺(tái)）進(jìn)行交易等問(wèn)題。
（四）招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中仍設(shè)置不合理不合法的投標(biāo)條件
調(diào)研中，正在進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)仍普遍存在招標(biāo)人設(shè)置“投標(biāo)報(bào)名”環(huán)節(jié)和報(bào)名期限，強(qiáng)制要求投標(biāo)人提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照、資格證、項(xiàng)目經(jīng)理證、企業(yè)業(yè)績(jī)、當(dāng)?shù)刈?cè)登記文件資料等或者在開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)要求投標(biāo)人提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照、資格證等材料原件的情況，違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不受地區(qū)或者部門(mén)的限制”的規(guī)定。
（五）招標(biāo)投標(biāo)地方立法與推行工程總承包模式不相適應(yīng)
隨著《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建市〔2016〕93號(hào)）等加快推行工程總承包模式的相關(guān)規(guī)定出臺(tái)，地方立法中亟需完善與工程總承包相關(guān)的招標(biāo)投標(biāo)制度，比如“除以暫估價(jià)形式包括在工程總承包范圍內(nèi)且依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目外，工程總承包單位可以直接發(fā)包總承包合同中涵蓋的其他專業(yè)業(yè)務(wù)”，而較早制定的地方性立法中對(duì)此并無(wú)明確。
此外，由于該地區(qū)地方法規(guī)的制定時(shí)間較早，還存在諸如實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)交易全過(guò)程電子化及推行網(wǎng)上異地評(píng)標(biāo)進(jìn)展緩慢、簡(jiǎn)化招標(biāo)投標(biāo)程序不力等問(wèn)題，與國(guó)家招標(biāo)投標(biāo)立法制度及建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)等新要求不相適應(yīng)。
三
完善招標(biāo)投標(biāo)地方立法規(guī)范的建議
通過(guò)系統(tǒng)查閱大量的法規(guī)及規(guī)范性文件，結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)踐及調(diào)研情況，筆者提出以下思考和建議。
（一）回歸本源，堅(jiān)持程序法立法原則，進(jìn)一步完善程序設(shè)計(jì)
應(yīng)基于“通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)締約過(guò)程促進(jìn)履約順利開(kāi)展和締約方訴求良好實(shí)現(xiàn)”這一立法理念，依托市場(chǎng)制度環(huán)境，給予締約方更大自主權(quán)，釋放交易行為自由空間，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。因此，招標(biāo)投標(biāo)地方立法一方面要以規(guī)定主體的權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)為主要內(nèi)容，另一方面也需用大量篇幅規(guī)定如何通過(guò)正當(dāng)流程保證權(quán)利和職權(quán)得以實(shí)現(xiàn)或行使，義務(wù)和責(zé)任得以履行。
（二）突出依法行政，適當(dāng)減少行政直接干預(yù)，充分實(shí)現(xiàn)行政管理與市場(chǎng)監(jiān)督的統(tǒng)一
加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)背景下，針對(duì)地方政府過(guò)多行政干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的現(xiàn)狀，依法行政、規(guī)范行政監(jiān)督是重中之重。過(guò)度的政府監(jiān)管只能導(dǎo)致市場(chǎng)主體的職責(zé)被弱化，市場(chǎng)功能不能得到很好的落實(shí)，一定程度上制約了市場(chǎng)的活力。因此，招標(biāo)投標(biāo)地方立法應(yīng)順應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)和“放管服”改革的趨勢(shì)，轉(zhuǎn)變政府工作職能，大力規(guī)范行政監(jiān)督，提高市場(chǎng)主體的職責(zé)意識(shí)，激發(fā)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的活力，讓項(xiàng)目法人擁有更大的自主權(quán)和決策權(quán)。
（三）大力推動(dòng)和鼓勵(lì)全流程電子招標(biāo)投標(biāo)方式
電子招標(biāo)投標(biāo)方式助推招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)再上新臺(tái)階，但實(shí)踐中，招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的電子化推行情況并不理想。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和其他第三方機(jī)構(gòu)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)電子化的認(rèn)識(shí)不夠，受傳統(tǒng)觀念影響及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不過(guò)硬，往往使得電子招標(biāo)投標(biāo)浮于表面。新冠肺炎疫情為電子招標(biāo)投標(biāo)方式提供了發(fā)展機(jī)會(huì)，且電子招標(biāo)投標(biāo)方式可以打破地域壁壘，因而，地方立法應(yīng)予以積極回應(yīng)，將全流程電子招標(biāo)投標(biāo)納入立法中，成為縮短招標(biāo)周期的有力措施。
（四）妥善處理好招標(biāo)投標(biāo)法律制度與政府采購(gòu)法律制度的關(guān)系
招標(biāo)投標(biāo)制度產(chǎn)生的最初目的是為解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的腐敗和公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，而政府采購(gòu)制度則是規(guī)范政府部門(mén)公共支出管理的重要手段。兩種法律制度存在立法初衷和所在領(lǐng)域、適用主體、盈利性質(zhì)、管理體制、政策導(dǎo)向、市場(chǎng)開(kāi)放程度等多方面差異，導(dǎo)致兩法在實(shí)施中存在沖突，主要表現(xiàn)在政府采購(gòu)工程招標(biāo)領(lǐng)域。對(duì)此，地方立法中應(yīng)明確政府采購(gòu)工程項(xiàng)目應(yīng)適用招標(biāo)投標(biāo)制度相關(guān)規(guī)定，同時(shí)對(duì)于規(guī)避招標(biāo)投標(biāo)制度而選擇性適用政府采購(gòu)法律制度的行為，由地方財(cái)政部門(mén)和發(fā)展改革部門(mén)協(xié)同解決。
當(dāng)然，招標(biāo)投標(biāo)地方立法還需要在規(guī)范限制或排斥投標(biāo)人企業(yè)組織形式、所有制、規(guī)模等多個(gè)細(xì)節(jié)性問(wèn)題上，遵循建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)相關(guān)文件精神要求，完善規(guī)范條款內(nèi)容，從而減少地方政府的過(guò)度干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，推動(dòng)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)完成從“拼價(jià)格”向“拼質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變。
四
結(jié)語(yǔ)
招標(biāo)投標(biāo)地方立法在理念上要順應(yīng)“放管服”改革重大舉措及建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)對(duì)開(kāi)放、包容、公平、公開(kāi)等市場(chǎng)制度規(guī)則的要求；在內(nèi)容上要遵循國(guó)家立法規(guī)范，充分發(fā)揮自主精神，因地制宜，合乎上位法又能適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，從而為地方招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)保駕護(hù)航。
作者：劉天利
作者單位：西安建筑科技大學(xué)管理學(xué)院
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》2022年第10期
