招標(biāo)投標(biāo)作為PPP項(xiàng)目建設(shè)中的關(guān)鍵一步，直接決定項(xiàng)目建設(shè)成功與否。本文基于實(shí)踐總結(jié)了軌道交通PPP項(xiàng)目招標(biāo)流程，對(duì)該類項(xiàng)目與常規(guī)項(xiàng)目做了比較，分析其招標(biāo)過程存在的問題，提出了相應(yīng)對(duì)策，以期通過和業(yè)界交流更好地發(fā)揮PPP的作用。

一

軌道交通PPP項(xiàng)目招標(biāo)流程

軌道交通PPP項(xiàng)目招標(biāo)基本流程可分為資格預(yù)審階段、招標(biāo)階段、確認(rèn)談判階段。

1. 資格預(yù)審階段

資格預(yù)審階段具體操作如下：①先根據(jù)項(xiàng)目需求準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，在指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布平臺(tái)上發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審；②發(fā)售資格預(yù)審文件；③資格預(yù)審文件澄清答疑；④社會(huì)資本機(jī)構(gòu)在資格預(yù)審申請(qǐng)文件提交截止時(shí)間前提交相關(guān)資料；⑤資格評(píng)審小組按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)資格預(yù)審文件規(guī)定的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社會(huì)資本機(jī)構(gòu)提交的申請(qǐng)文件資料進(jìn)行評(píng)審；⑥評(píng)審?fù)瓿珊蟀l(fā)出資格預(yù)審結(jié)果通知書；⑦有3家及以上社會(huì)資本機(jī)構(gòu)通過資格審查時(shí)，提交資格預(yù)審評(píng)審報(bào)告至財(cái)政部門備案。當(dāng)通過資格預(yù)審的社會(huì)資本機(jī)構(gòu)不足3家時(shí)，需重新組織資格預(yù)審。若重新組織資格預(yù)審后，通過資格預(yù)審的社會(huì)資本機(jī)構(gòu)仍不足3家時(shí)，則依法變更采購(gòu)方式。

2.招標(biāo)階段

招標(biāo)階段操作流程為：①向3家及以上通過資格預(yù)審的社會(huì)資本機(jī)構(gòu)發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書；②發(fā)售招標(biāo)文件；③招標(biāo)文件澄清答疑；④社會(huì)資本機(jī)構(gòu)在投標(biāo)文件提交截止時(shí)間前提交投標(biāo)資料；⑤公開開標(biāo)；⑥評(píng)標(biāo)委員會(huì)和招標(biāo)人按照公開、公平、公正的原則，依據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審；⑦提交評(píng)標(biāo)報(bào)告和中標(biāo)候選人名單及排序。需要注意的是，在此階段實(shí)際投標(biāo)人少于3家時(shí)，需要重新招標(biāo)。若重新招標(biāo)后實(shí)際投標(biāo)人仍少于3家時(shí)，則依法變更采購(gòu)方式。

3.確認(rèn)談判階段

中標(biāo)候選人名單及排序出來后，操作流程如下：①招標(biāo)人按照排名依次與中標(biāo)候選人進(jìn)行確認(rèn)談判，確定預(yù)中標(biāo)、成交社會(huì)資本；②簽署談判備忘錄；③公示預(yù)中標(biāo)、成交結(jié)果和項(xiàng)目合同文本；④公告中標(biāo)、成交結(jié)果，同時(shí)發(fā)布中標(biāo)、成交通知書；⑤與成交社會(huì)資本機(jī)構(gòu)簽訂經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意的PPP項(xiàng)目合同；⑥成立項(xiàng)目公司，并與實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署PPP項(xiàng)目合同或簽署關(guān)于繼承PPP項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同；⑦進(jìn)行備案和發(fā)布PPP項(xiàng)目合同公告。

二

軌道交通PPP項(xiàng)目與一般項(xiàng)目招標(biāo)的對(duì)比

軌道交通PPP項(xiàng)目與一般項(xiàng)目招標(biāo)比較，存在以下幾個(gè)方面的不同。

1.招標(biāo)投標(biāo)主體

軌道交通PPP項(xiàng)目的招標(biāo)人是政府部門，投標(biāo)人是與政府部門進(jìn)行PPP項(xiàng)目合作的社會(huì)資本機(jī)構(gòu)，是項(xiàng)目的投資人和長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)者。而軌道交通一般項(xiàng)目的招標(biāo)人是軌道交通集團(tuán)，投標(biāo)人是工程承包商或設(shè)備、服務(wù)供應(yīng)商。

2.招標(biāo)標(biāo)的

軌道交通PPP項(xiàng)目最初往往沒有具體工程方案，只是說明項(xiàng)目應(yīng)滿足的需要和性能標(biāo)準(zhǔn)，其著眼點(diǎn)是項(xiàng)目提供的產(chǎn)品或服務(wù)，不是項(xiàng)目本身。而軌道交通一般項(xiàng)目招標(biāo)會(huì)詳細(xì)列出項(xiàng)目范圍、工程要求等，其著眼點(diǎn)是項(xiàng)目本身。

3.招標(biāo)目的

軌道交通PPP項(xiàng)目的招標(biāo)目的是尋找合作伙伴，通過合作共同進(jìn)行項(xiàng)目融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)物有所值。而軌道交通一般項(xiàng)目的招標(biāo)目的是尋找合適的工程承包商或設(shè)備、服務(wù)供應(yīng)商，以更低的價(jià)格更快更高質(zhì)量地完成項(xiàng)目建設(shè)。

4.招標(biāo)啟動(dòng)時(shí)間

軌道交通PPP項(xiàng)目招標(biāo)啟動(dòng)時(shí)間相對(duì)一般項(xiàng)目較早。PPP項(xiàng)目在完成物有所值評(píng)價(jià)和項(xiàng)目實(shí)施方案批準(zhǔn)后，即可通過招標(biāo)選擇合作伙伴。而一般項(xiàng)目只有滿足以下條件才能進(jìn)行招標(biāo)：①招標(biāo)人依法成立；②初步設(shè)計(jì)及概預(yù)算經(jīng)過批準(zhǔn)；③資金來源已落實(shí)；④招標(biāo)需要的設(shè)計(jì)圖紙和技術(shù)資料已完成。

5.招標(biāo)范圍

軌道交通PPP項(xiàng)目招標(biāo)范圍一般包括融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交整個(gè)流程，招標(biāo)范圍更廣；而一般項(xiàng)目?jī)H局限于建設(shè)階段的施工招標(biāo)，范圍相對(duì)較窄。

6.招標(biāo)方式

軌道交通PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判及單一來源采購(gòu)五種方式；而一般項(xiàng)目主要以公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)為主。

7.招標(biāo)流程

軌道交通PPP項(xiàng)目與一般項(xiàng)目招標(biāo)流程方面的差異主要為以下幾點(diǎn)：①PPP項(xiàng)目實(shí)行的是資格預(yù)審，而一般項(xiàng)目的資格審查可采用資格預(yù)審也可采用資格后審，資格預(yù)審并非前置程序；②PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)有自行選定評(píng)審專家的權(quán)利，但選定的評(píng)審委員會(huì)中至少包含1名財(cái)務(wù)專家和和1名法律專家，而一般項(xiàng)目的評(píng)審專家是從綜合評(píng)標(biāo)專家?guī)熘须S機(jī)選取產(chǎn)生，且財(cái)務(wù)專家和法律專家不是強(qiáng)制要求；③PPP項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)必須組織所有潛在社會(huì)資本機(jī)構(gòu)參加現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑，而一般項(xiàng)目招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑并非必經(jīng)程序；④PPP項(xiàng)目評(píng)審結(jié)束后有談判環(huán)節(jié)，而一般項(xiàng)目無談判環(huán)節(jié)；⑤PPP項(xiàng)目根據(jù)評(píng)審排名次序進(jìn)行談判，率先達(dá)成一致的候選投標(biāo)人成為中標(biāo)人，而一般項(xiàng)目是經(jīng)評(píng)審排名第一的投標(biāo)人即成為中標(biāo)人；⑥PPP項(xiàng)目招標(biāo)后需將招標(biāo)合同在指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布平臺(tái)上進(jìn)行公示，且公示時(shí)間不得少于5個(gè)工作日，而一般項(xiàng)目招標(biāo)并沒有將合同文本進(jìn)行公示的規(guī)定。

8.監(jiān)管方式

軌道交通PPP項(xiàng)目金額大、后期監(jiān)管鏈條長(zhǎng)，需采用市場(chǎng)化手段引入第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行后期監(jiān)管；而一般項(xiàng)目后期監(jiān)管為常規(guī)的行政監(jiān)管，并不會(huì)引入第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。

三

軌道交通PPP項(xiàng)目招標(biāo)過程中存在的問題及對(duì)策

1.法律法規(guī)方面

財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）以及《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》中明確，PPP項(xiàng)目適用《政府采購(gòu)法》，按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定程序選擇社會(huì)資本。而根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》中的相關(guān)規(guī)定，采取政府和社會(huì)資本合作模式的工程建設(shè)項(xiàng)目，達(dá)到規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，選擇社會(huì)資本方必須進(jìn)行招標(biāo)。這導(dǎo)致此類項(xiàng)目在實(shí)際操作時(shí)面臨選擇在哪部法律框架下進(jìn)行操作的困惑。筆者認(rèn)為，關(guān)于PPP項(xiàng)目招標(biāo)，國(guó)家和地方法律法規(guī)都有所涉及，但尚未形成健全的制度體系，實(shí)際操作時(shí)只能摸著石頭過河。此外，由于法律體系的不健全，PPP項(xiàng)目涉及的政府相關(guān)部門如何分工與協(xié)作也不明確，經(jīng)常出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)和推卸責(zé)任的問題，需要立法機(jī)關(guān)針對(duì)PPP項(xiàng)目出臺(tái)更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍贫?，避免法律之間相互沖突，形成PPP項(xiàng)目健全的法律體系和可實(shí)施的具體框架模式。

2.PPP專業(yè)人才方面

在PPP項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)過程中，各參與方對(duì)其認(rèn)知容易停留在傳統(tǒng)工程項(xiàng)目的范疇內(nèi)。對(duì)招標(biāo)方而言，往往把PPP項(xiàng)目?jī)H作為融資手段，容易導(dǎo)致只關(guān)注融資成本、建設(shè)周期、付費(fèi)總金額、付費(fèi)節(jié)點(diǎn)等傳統(tǒng)指標(biāo)，而對(duì)PPP項(xiàng)目核心要素如運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核、風(fēng)險(xiǎn)控制和回報(bào)機(jī)制不關(guān)注或關(guān)注較少。而對(duì)投標(biāo)方而言，也經(jīng)常出現(xiàn)只把PPP項(xiàng)目的工程施工作為操作重心，往往只關(guān)注PPP項(xiàng)目的施工利潤(rùn)，對(duì)如何通過運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生收益以及能產(chǎn)生多少運(yùn)營(yíng)收益沒有概念。究其原因，主要是由于投標(biāo)方大多是工程施工企業(yè)轉(zhuǎn)型而來，缺少前期工程投融資策劃及后期運(yùn)營(yíng)人才隊(duì)伍導(dǎo)致。面對(duì)招標(biāo)投標(biāo)各方對(duì)PPP認(rèn)知存在偏差的問題，建議地方政府做好PPP人才隊(duì)伍培養(yǎng)頂層設(shè)計(jì)與實(shí)施。地方主管部門可出臺(tái)PPP專業(yè)人才資格認(rèn)證制度，同時(shí)建立和完善內(nèi)部培養(yǎng)與外部人才引進(jìn)相結(jié)合的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)PPP人才梯隊(duì)的建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)PPP行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建立。

3.評(píng)標(biāo)專家方面

PPP項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)過程中，由于評(píng)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)較高且主管部門限定了評(píng)審費(fèi)用的上限，因此部分行業(yè)的專家評(píng)審意愿較弱，造成評(píng)標(biāo)專家數(shù)量欠缺。因?yàn)樵u(píng)標(biāo)專家數(shù)量欠缺，又導(dǎo)致評(píng)標(biāo)專家專業(yè)無法細(xì)化設(shè)置，這就造成實(shí)務(wù)中需要A專業(yè)的評(píng)標(biāo)專家，卻抽取了B專業(yè)的評(píng)標(biāo)專家，最終形成“專業(yè)不對(duì)口、外行審內(nèi)行”的尷尬局面。建議建立PPP評(píng)標(biāo)專家履職責(zé)任的激勵(lì)和獎(jiǎng)罰機(jī)制，吸引專業(yè)人才入庫(kù)，保障庫(kù)內(nèi)評(píng)審專家數(shù)量。同時(shí)對(duì)專家?guī)斓膶I(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步補(bǔ)充和細(xì)化，保證抽取專家的專業(yè)對(duì)口性。

4.評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面

由于PPP項(xiàng)目合同期限長(zhǎng)，對(duì)投標(biāo)單位的要求與一般建設(shè)項(xiàng)目不同，因此具備條件的單位有限。PPP項(xiàng)目的招標(biāo)文件中，往往對(duì)投標(biāo)單位資格審查的條件設(shè)置相對(duì)較寬，評(píng)標(biāo)時(shí)只注重融資建設(shè)運(yùn)營(yíng)方案的好壞，缺少對(duì)投標(biāo)單位履約能力、社會(huì)責(zé)任等影響合作效率、效果因素的評(píng)價(jià)，而合作效率、效果直接影響項(xiàng)目是否能實(shí)現(xiàn)預(yù)定方案。評(píng)標(biāo)時(shí)憑經(jīng)驗(yàn)確定各方案的得分主觀性較強(qiáng)，不夠科學(xué)。建議地方PPP項(xiàng)目主管單位建立和完善PPP項(xiàng)目科學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)，形成科學(xué)評(píng)價(jià)體系，從而不斷減少和規(guī)避上述問題。

四

結(jié)語

當(dāng)前，我國(guó)各省市軌道交通蓬勃發(fā)展，項(xiàng)目建設(shè)如火如荼。在這個(gè)過程中會(huì)有越來越多的軌道交通PPP項(xiàng)目出現(xiàn)，希望本文可以為各地軌道交通PPP項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)過程提供一定的借鑒和參考。

原創(chuàng) 招標(biāo)采購(gòu)管理 中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì) 

作者：李 飛

作者單位：重慶市軌道交通集團(tuán)