在著力推動高質量發(fā)展的時代背景下，國家發(fā)展改革委發(fā)布了投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明（以下簡稱可研大綱）。可研大綱堅持了以人民為中心的發(fā)展思想，并在新發(fā)展理念的引領下，強調了綠色低碳發(fā)展、數字技術應用、生態(tài)環(huán)境保護、城市更新和鄉(xiāng)村振興、雙碳目標實現等重點工作任務，對新時代做好可行性研究報告編制工作，助力高質量投資決策必將提供很好的指導。

與2002年發(fā)布的《投資項目可行性研究指南（試用版）》相比，2023年版可研大綱在以下九方面有較大的創(chuàng)新和突破。

一、可研大綱體現了相關投資決策主體的多樣化需求

可研大綱兼顧了政府、企業(yè)、咨詢研究機構的不同需求。由于即使對政府投資項目而言，不同的專業(yè)領域也有不同的個性需求，因此，可研大綱更加強調研究框架的搭建和共性內容的梳理。對于個性化內容，可研大綱允許對章節(jié)結構進行適當的調整。

除政府投資項目可研大綱外，從引導投資主體科學決策的角度出發(fā)，同時出臺了企業(yè)投資項目可研大綱。以此為基礎編寫的可行性研究報告可以為企業(yè)投資決策提供參考依據，同時也為下一步編制項目申請書或者資金申請報告提供參考依據。

與政府投資項目可研大綱相比，企業(yè)投資項目可研大綱去掉了必要性章節(jié)，但強調了項目與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的一致性、項目充分的市場分析等與企業(yè)投資決策密切相關的內容。同時，在項目與規(guī)劃和政策的一致性、項目外部影響等方面與政府投資項目保持一致，這也進一步強調了企業(yè)投資決策時需履行必要的社會責任。

二、可研大綱建立了“三大目標、七個維度”的分析框架

項目投資決策是一個多目標的決策，核心問題就是解決項目為什么干、能不能干、怎么干、能不能持續(xù)運營的問題?？尚行匝芯繄蟾媸琼椖客顿Y決策的重要依據，可研大綱提出的建設必要性、方案可行性、風險可控性等三大研究目標較為完整地回答了項目投資決策的核心問題。

項目投資決策首先必須回答建設必要性的問題。無論是從目標導向還是從問題導向出發(fā)，項目的實施必須有利于達到相應的目標或者有利于解決實際問題。必要性論證不應只是項目建議書階段的工作，在可行性研究階段應基于最新的技術成果進一步深入論證項目建設的必要性。

為保證項目的順利實施，項目必須具有技術經濟可行性以及社會、環(huán)境、資源能源的可接受性。對項目方案可行性的論證是可行性研究報告最核心的工作，除了論證自然條件、用地條件和資源條件能否滿足項目建設需要外，對建設方案進行充分的技術經濟比選和優(yōu)化是可行性論證的重點工作，定規(guī)模、定標準、定方案、定投資，解決好能不能干和怎么干的問題。

項目投資決策時必須考慮項目運營的可持續(xù)性和項目風險的可控性，確保項目達到預期效果。固定資產投資項目一般投資規(guī)模較大，投資回報期較長，必須充分分析未來影響項目持續(xù)運營的各種因素，并提前制定必要的應急預案，確保項目不會因為各種主客觀條件的變化達不到預期的經營效果。

三、可研大綱更加突出項目實施與宏觀規(guī)劃目標和政策目標的一致性

對政府投資項目而言，項目實施的先決條件是有助于國家和地方規(guī)劃目標和政策目標的實現。對企業(yè)投資項目而言，在從企業(yè)經營角度研究項目可行性的同時，必須確保項目與國家和地方規(guī)劃目標和政策目標的符合性。

在必要性論證時，必須充分分析項目與國家和地方的經濟社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃等規(guī)劃的一致性，確?！绊椖恳砸?guī)劃為依據，規(guī)劃以項目為支撐”落實到位。其中，項目選址與其所在地區(qū)國土空間規(guī)劃的符合性是決定項目能否順利實施的基礎條件。

除了符合各級各類規(guī)劃要求以外，項目也需要和國家或地方發(fā)布的各種政策文件，主要包括產業(yè)政策、行業(yè)準入政策、區(qū)域發(fā)展政策等政策做有效的銜接，同時也需要和各級政府年度重點任務計劃結合起來，確保項目和上位規(guī)劃、上位政策、上位計劃的一致性。

在微觀層面，除了關注項目與規(guī)劃目標和政策目標的一致性、項目可以直接解決哪些問題以外，還需重點研究項目對其影響范圍內相關利益群體的影響。既要考慮經濟社會發(fā)展要求，也要考慮產業(yè)發(fā)展配套要求，同時也要考慮重大項目和重要活動支撐配套要求等。

四、可研大綱更加突出土地資源和其他自然資源的剛性約束

在建設條件分析時，以往的可行性研究報告重點分析自然地理條件、交通運輸條件、市政配套條件等對項目形成直接支撐的條件，重在提出項目對自然條件和資源條件的要求，考慮怎么為項目做好配套支撐?？裳写缶V更多從政府宏觀調控、資源調控的角度考慮問題，更加關注土地資源、水資源、能源資源等是不是對項目形成剛性約束或剛性限制。

在建設用地方面，一定要牢牢守住“三條紅線”，包括生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等。項目選址和用地規(guī)模要嚴格遵守國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃、建設用地控制指標的要求。另外，要從集約有效利用土地資源出發(fā)，充分論證優(yōu)化選址或選線方案，提高土地利用效率。

在水資源利用方面，要堅持節(jié)水優(yōu)先，堅決落實以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的“四水四定”原則，以項目所在地水資源的最大可用量作為剛性約束，分析項目的用水需求及其對項目所在地水資源的影響，作為論證項目規(guī)模是否合理、方案是否可行的限定性條件。

在能源資源利用方面，要深入分析項目對能源、資源、環(huán)境、生態(tài)等保障要素的需求，以及項目所在地在能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求等方面的剛性約束，在此基礎上深入開展方案比選和優(yōu)化，確保項目建設不會存在資源、能源和環(huán)境制約因素。

五、可研大綱更加突出項目全生命周期的研究思路

以往的可行性研究報告在技術方案論證時更多從項目建設階段出發(fā)，更加關注建設規(guī)模、建設標準、建設方案、投資規(guī)模的合理性論證等，對項目運營階段的運營需求關注較少，可能造成項目建成后無法有效滿足使用需求，或者運營費用投入太高，項目運營不經濟。

在項目建設方案論證比選時，可研大綱更加強調從項目全生命周期的費用效益出發(fā)，實現全生命周期的費用效益最大化。不只是從項目建設期的實施條件、技術經濟比選的角度論證方案的可行性，更要從項目未來運營的可持續(xù)性，技術經濟綜合最優(yōu)的角度來論證項目方案的可行性。

可研大綱強調要對項目運營組織方案進行充分的論證分析，并對未來的運營保障條件予以考慮，包括未來運營需要的技術條件，人力資源條件等，確保項目建成以后不因運營保障條件難以實現影響項目的實施效果?？裳写缶V也要求對項目建成以后的績效評價指標有充分的考慮，作為項目運營期對項目進行績效考核的基本依據。

六、可研大綱更加關注數字化、信息化技術的運用

根據國家關于網絡強國、數字中國建設的相關要求，可研大綱第一次增加了數字化應用章節(jié)，要求可行性研究需加強項目數字化技術和信息化技術應用的研究，提出從規(guī)劃設計、建設實施到運維的全過程數字化應用方案。

數字化技術、信息化技術的應用是未來項目建設組織和運營管理的重要技術手段。在項目全生命周期的各個階段，包括可行性研究、技術方案論證、勘察設計、建設實施等階段，均應積極探索數字化技術的應用，以數字化交付作為未來的發(fā)展方向，同時將建設階段形成的數字化成果向運營階段延伸和發(fā)展。

要充分利用建筑信息模型（BIM）模型，做好項目方案設計階段的方案比選論證工作，在項目設計階段逐步推廣BIM正向設計的設計思路，即先建立BIM模型，再逐漸生成設計圖紙。在項目施工階段，充分利用項目BIM模型，做好方案的變更和優(yōu)化等相關工作。運營階段的維修保養(yǎng)工作也應以BIM模型的運用為基本的技術手段。

七、可研大綱更加關注項目的外部影響

以往的可行性研究報告編制對項目外部影響雖有提及，但系統(tǒng)性不強，研究深度不夠?？裳写缶V從宏觀規(guī)劃目標和政策目標角度出發(fā)，更加關注項目可能造成的外部影響，包括對社會、環(huán)境、資源能源、節(jié)能減碳的影響等重要方面。項目對雙碳目標實現的影響是可研大綱增加的內容，需重點給予關注。

對于政府投資項目而言，必須始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，深入研究項目相關利益群體的利益訴求，以滿足最廣大人民群眾的利益作為項目投資決策的出發(fā)點和最終目的。對于企業(yè)投資項目，也要引導投資主體履行社會責任，在追求項目經濟利益的同時兼顧相關利益群體的關切和訴求。

要深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念，做好生態(tài)環(huán)境的保護和利用，同時做好清潔能源的生產和利用。要做好項目環(huán)境影響因素的識別，并提出切實可行的污染防控措施。要把綠色發(fā)展理念貫穿到項目投資決策的過程中，實現可持續(xù)的發(fā)展思路。

在能源資源利用方面，項目應采用更加先進高效的節(jié)水、節(jié)能和減排技術，必要時開展專題分析論證，確保項目實施不會對項目所在地的資源利用平衡造成太大的影響?？稍偕茉吹睦脩琼椖课磥黻P注的重點。對建筑項目來說，要把建設低碳建筑、零碳建筑作為未來的發(fā)展方向。

八、可研大綱更加關注項目的盈利能力分析和資金來源的多樣性

可研大綱更加重視對項目盈利能力的分析預測。不管是政府投資項目還是企業(yè)投資項目，均應對項目的財務前景做充分的分析預測。對于沒有收入來源的項目，強調要開展資金平衡分析，提出項目建設期和運營期的資金來源方案，確保項目經營的可持續(xù)性。

根據項目的盈利能力分析結果，積極探索采用市場化的資金解決方案。對于具有一定經營收入的政府投資項目，除了政府提供必要的建設資金以外，也要充分考慮利用社會資金解決資金的缺口和不足，并以資金來源的多樣性提高資金運行效率，提高市場化配置資源的水平。

對于采用市場化融資的政府投資項目，要對項目未來的收入和成本進行分析預測，深入論證項目的財務可行性和風險可控性，確保項目未來經營的可持續(xù)性。對于具備資產盤活條件的基礎設施項目，要在項目建設完成后積極探索可否采用基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）盤活存量資產。

九、可研大綱更加關注項目潛在風險的識別和管控

可研大綱強調要對項目的潛在風險做充分的分析和預判，針對各種建設期和運營期的重大風險，需制定風險應對措施和應對預案。特別強調了網絡與數據安全等方面的風險分析，這在以往的可行性研究報告中較少提及。

項目風險分析是保證項目可持續(xù)經營的重要內容，保證項目不因為出現各種主客觀條件的變化而難以發(fā)揮實際效果?？裳写缶V對項目社會穩(wěn)定風險提出了明確要求，項目投資決策的前提是必須確保項目不會出現社會穩(wěn)定問題。

在社會穩(wěn)定風險分析中，重點強調了“鄰避”問題。在部分環(huán)境污染治理項目、污水處理項目等項目的投資決策過程中，“鄰避”效應能否合理解決是需要關注的重點內容。如果項目未能有效處理“鄰避”問題，則可能影響項目的選址和持續(xù)運營。

（北京市工程咨詢有限公司副總經理 張龍）