在著力推動高質(zhì)量發(fā)展的時代背景下，國家發(fā)展改革委發(fā)布了投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明（以下簡稱可研大綱）?？裳写缶V堅持了以人民為中心的發(fā)展思想，并在新發(fā)展理念的引領(lǐng)下，強調(diào)了綠色低碳發(fā)展、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用、生態(tài)環(huán)境保護、城市更新和鄉(xiāng)村振興、雙碳目標(biāo)實現(xiàn)等重點工作任務(wù)，對新時代做好可行性研究報告編制工作，助力高質(zhì)量投資決策必將提供很好的指導(dǎo)。

與2002年發(fā)布的《投資項目可行性研究指南（試用版）》相比，2023年版可研大綱在以下九方面有較大的創(chuàng)新和突破。

一、可研大綱體現(xiàn)了相關(guān)投資決策主體的多樣化需求

可研大綱兼顧了政府、企業(yè)、咨詢研究機構(gòu)的不同需求。由于即使對政府投資項目而言，不同的專業(yè)領(lǐng)域也有不同的個性需求，因此，可研大綱更加強調(diào)研究框架的搭建和共性內(nèi)容的梳理。對于個性化內(nèi)容，可研大綱允許對章節(jié)結(jié)構(gòu)進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

除政府投資項目可研大綱外，從引導(dǎo)投資主體科學(xué)決策的角度出發(fā)，同時出臺了企業(yè)投資項目可研大綱。以此為基礎(chǔ)編寫的可行性研究報告可以為企業(yè)投資決策提供參考依據(jù)，同時也為下一步編制項目申請書或者資金申請報告提供參考依據(jù)。

與政府投資項目可研大綱相比，企業(yè)投資項目可研大綱去掉了必要性章節(jié)，但強調(diào)了項目與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的一致性、項目充分的市場分析等與企業(yè)投資決策密切相關(guān)的內(nèi)容。同時，在項目與規(guī)劃和政策的一致性、項目外部影響等方面與政府投資項目保持一致，這也進一步強調(diào)了企業(yè)投資決策時需履行必要的社會責(zé)任。

二、可研大綱建立了“三大目標(biāo)、七個維度”的分析框架

項目投資決策是一個多目標(biāo)的決策，核心問題就是解決項目為什么干、能不能干、怎么干、能不能持續(xù)運營的問題?？尚行匝芯繄蟾媸琼椖客顿Y決策的重要依據(jù)，可研大綱提出的建設(shè)必要性、方案可行性、風(fēng)險可控性等三大研究目標(biāo)較為完整地回答了項目投資決策的核心問題。

項目投資決策首先必須回答建設(shè)必要性的問題。無論是從目標(biāo)導(dǎo)向還是從問題導(dǎo)向出發(fā)，項目的實施必須有利于達到相應(yīng)的目標(biāo)或者有利于解決實際問題。必要性論證不應(yīng)只是項目建議書階段的工作，在可行性研究階段應(yīng)基于最新的技術(shù)成果進一步深入論證項目建設(shè)的必要性。

為保證項目的順利實施，項目必須具有技術(shù)經(jīng)濟可行性以及社會、環(huán)境、資源能源的可接受性。對項目方案可行性的論證是可行性研究報告最核心的工作，除了論證自然條件、用地條件和資源條件能否滿足項目建設(shè)需要外，對建設(shè)方案進行充分的技術(shù)經(jīng)濟比選和優(yōu)化是可行性論證的重點工作，定規(guī)模、定標(biāo)準、定方案、定投資，解決好能不能干和怎么干的問題。

項目投資決策時必須考慮項目運營的可持續(xù)性和項目風(fēng)險的可控性，確保項目達到預(yù)期效果。固定資產(chǎn)投資項目一般投資規(guī)模較大，投資回報期較長，必須充分分析未來影響項目持續(xù)運營的各種因素，并提前制定必要的應(yīng)急預(yù)案，確保項目不會因為各種主客觀條件的變化達不到預(yù)期的經(jīng)營效果。

三、可研大綱更加突出項目實施與宏觀規(guī)劃目標(biāo)和政策目標(biāo)的一致性

對政府投資項目而言，項目實施的先決條件是有助于國家和地方規(guī)劃目標(biāo)和政策目標(biāo)的實現(xiàn)。對企業(yè)投資項目而言，在從企業(yè)經(jīng)營角度研究項目可行性的同時，必須確保項目與國家和地方規(guī)劃目標(biāo)和政策目標(biāo)的符合性。

在必要性論證時，必須充分分析項目與國家和地方的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃等規(guī)劃的一致性，確?！绊椖恳砸?guī)劃為依據(jù)，規(guī)劃以項目為支撐”落實到位。其中，項目選址與其所在地區(qū)國土空間規(guī)劃的符合性是決定項目能否順利實施的基礎(chǔ)條件。

除了符合各級各類規(guī)劃要求以外，項目也需要和國家或地方發(fā)布的各種政策文件，主要包括產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入政策、區(qū)域發(fā)展政策等政策做有效的銜接，同時也需要和各級政府年度重點任務(wù)計劃結(jié)合起來，確保項目和上位規(guī)劃、上位政策、上位計劃的一致性。

在微觀層面，除了關(guān)注項目與規(guī)劃目標(biāo)和政策目標(biāo)的一致性、項目可以直接解決哪些問題以外，還需重點研究項目對其影響范圍內(nèi)相關(guān)利益群體的影響。既要考慮經(jīng)濟社會發(fā)展要求，也要考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套要求，同時也要考慮重大項目和重要活動支撐配套要求等。

四、可研大綱更加突出土地資源和其他自然資源的剛性約束

在建設(shè)條件分析時，以往的可行性研究報告重點分析自然地理條件、交通運輸條件、市政配套條件等對項目形成直接支撐的條件，重在提出項目對自然條件和資源條件的要求，考慮怎么為項目做好配套支撐。可研大綱更多從政府宏觀調(diào)控、資源調(diào)控的角度考慮問題，更加關(guān)注土地資源、水資源、能源資源等是不是對項目形成剛性約束或剛性限制。

在建設(shè)用地方面，一定要牢牢守住“三條紅線”，包括生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等。項目選址和用地規(guī)模要嚴格遵守國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃、建設(shè)用地控制指標(biāo)的要求。另外，要從集約有效利用土地資源出發(fā)，充分論證優(yōu)化選址或選線方案，提高土地利用效率。

在水資源利用方面，要堅持節(jié)水優(yōu)先，堅決落實以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的“四水四定”原則，以項目所在地水資源的最大可用量作為剛性約束，分析項目的用水需求及其對項目所在地水資源的影響，作為論證項目規(guī)模是否合理、方案是否可行的限定性條件。

在能源資源利用方面，要深入分析項目對能源、資源、環(huán)境、生態(tài)等保障要素的需求，以及項目所在地在能耗、碳排放強度和污染減排指標(biāo)控制要求等方面的剛性約束，在此基礎(chǔ)上深入開展方案比選和優(yōu)化，確保項目建設(shè)不會存在資源、能源和環(huán)境制約因素。

五、可研大綱更加突出項目全生命周期的研究思路

以往的可行性研究報告在技術(shù)方案論證時更多從項目建設(shè)階段出發(fā)，更加關(guān)注建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準、建設(shè)方案、投資規(guī)模的合理性論證等，對項目運營階段的運營需求關(guān)注較少，可能造成項目建成后無法有效滿足使用需求，或者運營費用投入太高，項目運營不經(jīng)濟。

在項目建設(shè)方案論證比選時，可研大綱更加強調(diào)從項目全生命周期的費用效益出發(fā)，實現(xiàn)全生命周期的費用效益最大化。不只是從項目建設(shè)期的實施條件、技術(shù)經(jīng)濟比選的角度論證方案的可行性，更要從項目未來運營的可持續(xù)性，技術(shù)經(jīng)濟綜合最優(yōu)的角度來論證項目方案的可行性。

可研大綱強調(diào)要對項目運營組織方案進行充分的論證分析，并對未來的運營保障條件予以考慮，包括未來運營需要的技術(shù)條件，人力資源條件等，確保項目建成以后不因運營保障條件難以實現(xiàn)影響項目的實施效果?？裳写缶V也要求對項目建成以后的績效評價指標(biāo)有充分的考慮，作為項目運營期對項目進行績效考核的基本依據(jù)。

六、可研大綱更加關(guān)注數(shù)字化、信息化技術(shù)的運用

根據(jù)國家關(guān)于網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國建設(shè)的相關(guān)要求，可研大綱第一次增加了數(shù)字化應(yīng)用章節(jié)，要求可行性研究需加強項目數(shù)字化技術(shù)和信息化技術(shù)應(yīng)用的研究，提出從規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)實施到運維的全過程數(shù)字化應(yīng)用方案。

數(shù)字化技術(shù)、信息化技術(shù)的應(yīng)用是未來項目建設(shè)組織和運營管理的重要技術(shù)手段。在項目全生命周期的各個階段，包括可行性研究、技術(shù)方案論證、勘察設(shè)計、建設(shè)實施等階段，均應(yīng)積極探索數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用，以數(shù)字化交付作為未來的發(fā)展方向，同時將建設(shè)階段形成的數(shù)字化成果向運營階段延伸和發(fā)展。

要充分利用建筑信息模型（BIM）模型，做好項目方案設(shè)計階段的方案比選論證工作，在項目設(shè)計階段逐步推廣BIM正向設(shè)計的設(shè)計思路，即先建立BIM模型，再逐漸生成設(shè)計圖紙。在項目施工階段，充分利用項目BIM模型，做好方案的變更和優(yōu)化等相關(guān)工作。運營階段的維修保養(yǎng)工作也應(yīng)以BIM模型的運用為基本的技術(shù)手段。

七、可研大綱更加關(guān)注項目的外部影響

以往的可行性研究報告編制對項目外部影響雖有提及，但系統(tǒng)性不強，研究深度不夠?？裳写缶V從宏觀規(guī)劃目標(biāo)和政策目標(biāo)角度出發(fā)，更加關(guān)注項目可能造成的外部影響，包括對社會、環(huán)境、資源能源、節(jié)能減碳的影響等重要方面。項目對雙碳目標(biāo)實現(xiàn)的影響是可研大綱增加的內(nèi)容，需重點給予關(guān)注。

對于政府投資項目而言，必須始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，深入研究項目相關(guān)利益群體的利益訴求，以滿足最廣大人民群眾的利益作為項目投資決策的出發(fā)點和最終目的。對于企業(yè)投資項目，也要引導(dǎo)投資主體履行社會責(zé)任，在追求項目經(jīng)濟利益的同時兼顧相關(guān)利益群體的關(guān)切和訴求。

要深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念，做好生態(tài)環(huán)境的保護和利用，同時做好清潔能源的生產(chǎn)和利用。要做好項目環(huán)境影響因素的識別，并提出切實可行的污染防控措施。要把綠色發(fā)展理念貫穿到項目投資決策的過程中，實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展思路。

在能源資源利用方面，項目應(yīng)采用更加先進高效的節(jié)水、節(jié)能和減排技術(shù)，必要時開展專題分析論證，確保項目實施不會對項目所在地的資源利用平衡造成太大的影響?？稍偕茉吹睦脩?yīng)是項目未來關(guān)注的重點。對建筑項目來說，要把建設(shè)低碳建筑、零碳建筑作為未來的發(fā)展方向。

八、可研大綱更加關(guān)注項目的盈利能力分析和資金來源的多樣性

可研大綱更加重視對項目盈利能力的分析預(yù)測。不管是政府投資項目還是企業(yè)投資項目，均應(yīng)對項目的財務(wù)前景做充分的分析預(yù)測。對于沒有收入來源的項目，強調(diào)要開展資金平衡分析，提出項目建設(shè)期和運營期的資金來源方案，確保項目經(jīng)營的可持續(xù)性。

根據(jù)項目的盈利能力分析結(jié)果，積極探索采用市場化的資金解決方案。對于具有一定經(jīng)營收入的政府投資項目，除了政府提供必要的建設(shè)資金以外，也要充分考慮利用社會資金解決資金的缺口和不足，并以資金來源的多樣性提高資金運行效率，提高市場化配置資源的水平。

對于采用市場化融資的政府投資項目，要對項目未來的收入和成本進行分析預(yù)測，深入論證項目的財務(wù)可行性和風(fēng)險可控性，確保項目未來經(jīng)營的可持續(xù)性。對于具備資產(chǎn)盤活條件的基礎(chǔ)設(shè)施項目，要在項目建設(shè)完成后積極探索可否采用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）盤活存量資產(chǎn)。

九、可研大綱更加關(guān)注項目潛在風(fēng)險的識別和管控

可研大綱強調(diào)要對項目的潛在風(fēng)險做充分的分析和預(yù)判，針對各種建設(shè)期和運營期的重大風(fēng)險，需制定風(fēng)險應(yīng)對措施和應(yīng)對預(yù)案。特別強調(diào)了網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全等方面的風(fēng)險分析，這在以往的可行性研究報告中較少提及。

項目風(fēng)險分析是保證項目可持續(xù)經(jīng)營的重要內(nèi)容，保證項目不因為出現(xiàn)各種主客觀條件的變化而難以發(fā)揮實際效果。可研大綱對項目社會穩(wěn)定風(fēng)險提出了明確要求，項目投資決策的前提是必須確保項目不會出現(xiàn)社會穩(wěn)定問題。

在社會穩(wěn)定風(fēng)險分析中，重點強調(diào)了“鄰避”問題。在部分環(huán)境污染治理項目、污水處理項目等項目的投資決策過程中，“鄰避”效應(yīng)能否合理解決是需要關(guān)注的重點內(nèi)容。如果項目未能有效處理“鄰避”問題，則可能影響項目的選址和持續(xù)運營。

（北京市工程咨詢有限公司副總經(jīng)理 張龍）