當(dāng)前的評標(biāo)專家制度依然具有明顯的粗放式管理特征，新發(fā)展理念下，其暴露出來的缺陷日益突出。重用輕管、效率低下、制度僵化是影響評標(biāo)公正性和公信力的重要因素，脫離市場經(jīng)濟規(guī)律的評標(biāo)活動亟需破除弊端，與時俱進。本文依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)管理實踐，剖析評標(biāo)專家制度現(xiàn)狀與存在的問題，展望評標(biāo)專家制度發(fā)展趨勢，給出適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的評標(biāo)專家制度重構(gòu)方案思路。

一

引言

現(xiàn)有的法律規(guī)范賦予評標(biāo)委員會獨立自主進行評標(biāo)的權(quán)力，不受任何單位或者個人的干預(yù)?？梢哉f，評標(biāo)專家對中標(biāo)結(jié)果具有決定作用。一些別有用心的投標(biāo)人將評標(biāo)專家列為重點圍獵與公關(guān)對象，這使得評標(biāo)專家腐敗在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域腐敗中所占比例一直居高不下。如何解決招標(biāo)投標(biāo)專家評標(biāo)領(lǐng)域暴露出來的粗放式管理難題，值得探討。

二

評標(biāo)專家制度現(xiàn)狀及暴露出的問題

1.業(yè)務(wù)能力參差不齊

《評標(biāo)專家和評標(biāo)專家?guī)旃芾頃盒修k法》（國計委令第29號，以下簡稱《暫行辦法》）規(guī)定，評標(biāo)專家必須從事相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域工作滿八年并具有高級職稱或同等專業(yè)水平，且熟悉招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)。實踐中一些專家雖然取得了行業(yè)資格證書，但是長期脫離工作實際，缺乏專業(yè)素養(yǎng)。有的專家雖然長期處于同一崗位，但思想抱殘守缺，不能及時更新自己的知識與技能儲備，對評標(biāo)項目的理解仍然停留在陳舊的觀念中，甚至以行業(yè)權(quán)威自居，排斥他人意見。一些專家平時缺乏學(xué)習(xí)先進技能的習(xí)慣，對電子化評標(biāo)系統(tǒng)不熟悉，異地評標(biāo)不會操作，不能滿足新時期評標(biāo)工作的需求。雖然評標(biāo)專家?guī)熘邪凑辗诸悩?biāo)準對專家進行了分類，但具體到某一評標(biāo)項目中，有些專家由于項目與自己的研究方向差異大，觸類旁通能力差，難以給出專業(yè)性意見。

2.權(quán)力與義務(wù)不匹配

評標(biāo)委員會，作為隨項目成立而產(chǎn)生，隨項目結(jié)束而解散的臨時性機構(gòu)，對評標(biāo)結(jié)果具有不受任何單位或者個人干預(yù)的事實上的決定權(quán)，但是一旦出了問題，評標(biāo)委員會既不是自然人，也不是法人，不用承擔(dān)任何民事或刑事責(zé)任，評標(biāo)專家的權(quán)力和義務(wù)不對等。而作為被委托人的招標(biāo)方，不僅要對招標(biāo)項目的驗收、質(zhì)量、安全等后期監(jiān)管負終生責(zé)任，還要承擔(dān)巨大的廉政風(fēng)險和輿論壓力。例如2021年轟動全國的河南封丘縣問題營養(yǎng)餐事件，校方和主管單位被推上了風(fēng)口浪尖，也刺痛著全社會家長的敏感神經(jīng)，但很少有人對評標(biāo)專家在評標(biāo)過程中是否依法依規(guī)審查供應(yīng)企業(yè)資質(zhì)、信用報告等相關(guān)信息提出質(zhì)疑。

3.任性、隨意評標(biāo)現(xiàn)象層出不窮

《暫行辦法》明確要求評標(biāo)專家在評標(biāo)活動中要“認真、公正、誠實、廉潔”地履行職責(zé)，對有利益關(guān)系的項目主動提出回避，要遵守評標(biāo)工作紀律。規(guī)定很清楚，但在實際操作中有些評標(biāo)專家的表現(xiàn)卻令人失望。一是不服從評標(biāo)場地的指揮調(diào)度，遲到早退、隨意走動、不按規(guī)定上交或靜默通信設(shè)備等現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至在公共場所大聲喧嘩，給政府公共形象抹黑；二是評標(biāo)時對待工作不夠細致耐心，不認真閱讀招標(biāo)文件，對實質(zhì)性條款等關(guān)鍵信息大而化之，投標(biāo)文件較多時，走馬觀花，敷衍了事，使評標(biāo)工作流于形式；三是評審獨立性較差，個別專家在評標(biāo)時以權(quán)威自居，脫離評分標(biāo)準而發(fā)表誤導(dǎo)性意見，或者受其他評標(biāo)專家影響，形成非自我評審意見，整個評標(biāo)過程評審記錄上一個字也沒有或簡單寫幾個字的專家也不在少數(shù)。

4.追逐自身經(jīng)濟利益，浪費公共資源

招標(biāo)投標(biāo)的目的是為了充分發(fā)揮競爭機制的作用，使市場主體在平等條件下公平競爭,優(yōu)勝劣汰,從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。但評標(biāo)專家一旦確認參與評標(biāo)，就不能隨意將其替換，這就導(dǎo)致許多評標(biāo)專家都將評標(biāo)作為撈取個人經(jīng)濟利益的重要手段?！稌盒修k法》明確規(guī)定，評標(biāo)專家應(yīng)具備承擔(dān)評標(biāo)工作的身體健康條件，但不少評標(biāo)專家在收到重大項目評標(biāo)通知時，明知自己心有余而力不足，仍然堅持要參與評標(biāo)，影響評標(biāo)效率。

現(xiàn)行的評標(biāo)專家報酬制度通常以整個評標(biāo)持續(xù)時間長短為主要考量因素，這導(dǎo)致許多評標(biāo)專家往往以拖長評標(biāo)時間來獲取最大利益，造成招標(biāo)人評審費用支出增加，也浪費公共評標(biāo)資源。如一些并不復(fù)雜的評標(biāo)項目，有些評標(biāo)專家抓住細枝末節(jié)不放，爭論不休；有些評標(biāo)專家以年紀大、身體不好為由，故意放慢評標(biāo)節(jié)奏，影響整個評標(biāo)進度；有些評標(biāo)專家在自身出現(xiàn)多次計算或統(tǒng)計錯誤造成復(fù)評時，仍然索要復(fù)審費用；面對評標(biāo)人數(shù)只有三家、評審時間較短的項目時，有些評標(biāo)專家就檢查投標(biāo)文件的瑕疵，發(fā)現(xiàn)瑕疵時也不對照招標(biāo)文件的無效條款判定投標(biāo)無效，致使項目流標(biāo)，或抓住小瑕疵不放，以“罷評”裹挾招標(biāo)人，試圖獲取更大的經(jīng)濟報酬。

三

專家評標(biāo)制度發(fā)展趨勢

1.遠程異地評標(biāo)

遠程異地評標(biāo)是公共資源交易電子化的“最后一公里”，通過遠程異地評標(biāo)系統(tǒng)實現(xiàn)了評標(biāo)專家資源共享，彌補了地區(qū)間發(fā)展不平衡、單一地區(qū)專家?guī)觳煌晟频葐栴}，也減少了人員跨區(qū)域流動帶來的疫情防控風(fēng)險。不同地點的評標(biāo)專家通過遠程電子評標(biāo)系統(tǒng)在線交流、在線打分，評標(biāo)結(jié)果由系統(tǒng)自動生成，評標(biāo)專家通過CA數(shù)字證書中的電子簽名共同進行結(jié)果確認，整個交易過程精確、高效、協(xié)同、可溯源，有利于提升招標(biāo)投標(biāo)評審活動效率，帶動地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

2.基于廣泛共識的標(biāo)準化評標(biāo)規(guī)范

評標(biāo)活動是主觀性很強的活動，但依舊可以依據(jù)不同類型項目分門別類進行標(biāo)準化評價。許多招標(biāo)項目完全是同一類型、同一產(chǎn)品、同一服務(wù)的重復(fù)招標(biāo)，完全可以借鑒相同或相似項目的評標(biāo)經(jīng)驗，制定針對同類招標(biāo)項目的評標(biāo)標(biāo)準規(guī)范，改變以往在評標(biāo)活動中重復(fù)討論而無法形成行業(yè)經(jīng)驗的困境。

3.智能化評標(biāo)新模式

在評標(biāo)工作中，評標(biāo)專家往往需要針對同一評審點做重復(fù)評審，無形中增加了評標(biāo)專家的工作量。探索研發(fā)“輔助評標(biāo)”“智能評標(biāo)”系統(tǒng)，就是將這一部分重復(fù)性工作轉(zhuǎn)移給計算機，減少人為干預(yù)，提升評標(biāo)準確率和公正性。系統(tǒng)通過不斷完善招標(biāo)投標(biāo)范本大數(shù)據(jù)與自我學(xué)習(xí)機制，自動比對招標(biāo)文件要求和投標(biāo)文件響應(yīng)信息，作出智能分析與判斷，降低評標(biāo)專家客觀部分的評審強度，充分發(fā)揮評標(biāo)專家的“專家”屬性，使其能夠?qū)⒅饕性谙到y(tǒng)無法準確識別的重點、疑難問題上來。未來，基于大數(shù)據(jù)與人工智能的輔助評標(biāo)與智能化評標(biāo)系統(tǒng)，在減少人員參與、提升評標(biāo)公正性方面擁有廣闊的前景。

四

專家評標(biāo)制度重構(gòu)方案思路

1.實行評標(biāo)專家淘汰機制，實現(xiàn)專家?guī)靹討B(tài)管理

評標(biāo)專家?guī)焓且罁?jù)社會和經(jīng)濟發(fā)展需要組建的人才數(shù)據(jù)庫，入選專家?guī)觳⒉灰馕吨梢砸粍谟酪?。各地在組建評標(biāo)專家?guī)鞎r，應(yīng)充分發(fā)揚不拘一格的精神，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等媒體廣泛宣傳，把社會各界優(yōu)秀人才納入其中，對照國家發(fā)展改革委下發(fā)的評標(biāo)專家分類標(biāo)準，科學(xué)設(shè)置細化專業(yè)，體現(xiàn)不同研究方向，滿足實際需求。在吸納新專家入庫時應(yīng)兼顧資質(zhì)能力與行業(yè)評價，對在庫專家實行動態(tài)管理，要求及時申報自身信息，及時淘汰有劣跡行為、超出年齡界限、知識更新緩慢、不能適應(yīng)時代發(fā)展需求的專家，定期對在庫專家進行業(yè)務(wù)考察與能力評價，建立能進可退的競爭入庫機制。

2.明確評標(biāo)專家參加培訓(xùn)與學(xué)習(xí)的義務(wù)

評審專家業(yè)務(wù)知識欠缺、評標(biāo)流程不規(guī)范、責(zé)任意識缺少等問題,一定程度上會影響招標(biāo)投標(biāo)活動的嚴肅性和公正性，更有甚者會影響政府公信力。熟悉招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)是評標(biāo)專家的基本素質(zhì)，隨著經(jīng)濟發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型勢在必行，原有的法律法規(guī)體系會隨之產(chǎn)生新的變化，參加業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)是評標(biāo)專家的義務(wù)，也是適應(yīng)新經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。

各地在進行專家業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)時，應(yīng)徹底摒棄“形式主義”思維，在授課時講求真才實學(xué)，嚴格培訓(xùn)與學(xué)習(xí)期間管理制度，將參與培訓(xùn)與學(xué)習(xí)納入動態(tài)評價指標(biāo)，嚴格考試與評價制度，對無正當(dāng)理由拒不參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)的專家計入“誠信行為檔案”，在隨機抽取評標(biāo)專家時降低優(yōu)先級。

3.研究制定以實際工作量為基準的評標(biāo)專家報酬發(fā)放制度

傳統(tǒng)的以持續(xù)時間為基準的評標(biāo)專家報酬發(fā)放制度滋生了評標(biāo)專家追求長時間且低效率的評標(biāo)風(fēng)氣，與新發(fā)展理念下高質(zhì)量發(fā)展模式背道而馳，也與政府部門“過緊日子”的執(zhí)政理念格格不入。評標(biāo)工作量的大小主要取決于市場參與投標(biāo)的熱情程度（反映在投標(biāo)文件的數(shù)量上）以及項目的技術(shù)復(fù)雜程度，在資源共享的經(jīng)濟發(fā)展模式中，相同或相似招標(biāo)項目的評標(biāo)工作量在大范圍內(nèi)具有規(guī)律性，探索制定以工作量為基準的評標(biāo)專家報酬發(fā)放制度，在現(xiàn)實中具有可行性。在保證質(zhì)量的前提下，完成額定工作量的時間越少，在一定程度上意味著項目的評標(biāo)效率越高，有利于扭轉(zhuǎn)當(dāng)前評標(biāo)領(lǐng)域?qū)＜疫^分追求自身經(jīng)濟利益，不顧經(jīng)濟發(fā)展大局的歪風(fēng)邪氣。

4.實行“評定分離”改革，倒逼企業(yè)提高履約能力與信用

格式化的招標(biāo)文本以及無法量化的評審標(biāo)準催生了“評定分離”模式，國家發(fā)展改革委和住建部早在2019年12月就先后提出“探索推進評定分離方法”，各地在“評定分離”改革先行先試中初顯成效，市場秩序持續(xù)向好。這主要得益于“評定分離”隔絕了許多前來湊數(shù)碰運氣的競標(biāo)單位，阻斷了圍標(biāo)串標(biāo)利益鏈，倒逼企業(yè)誠信經(jīng)營，提高履約能力。通過科學(xué)的定標(biāo)程序，招標(biāo)人傾向于選擇綜合實力強且（或）價格低廉的候選人，這與充分競爭、優(yōu)勝劣汰、擇優(yōu)錄取的經(jīng)濟進化論觀點和循環(huán)經(jīng)濟原則相符合，也較少引起爭議和矛盾。以廣東省江門市江海區(qū)為例，2020年開展房建市政工程招標(biāo)投標(biāo)“評定分離”改革試點，經(jīng)過一年多的實踐，江海區(qū)實行“評定分離”前施工項目投標(biāo)人平均150個，實行“評定分離”的施工項目投標(biāo)人平均20個，縮減87%，低質(zhì)量的投標(biāo)文件數(shù)量大幅減少，中標(biāo)單位信用評價等級普遍較高，多為B級以上，不僅在招標(biāo)過程中未出現(xiàn)圍標(biāo)串標(biāo)等違法行為，且開工后也未出現(xiàn)轉(zhuǎn)包、分包、拖欠工人工資等不當(dāng)行為，“評定分離”招標(biāo)項目中標(biāo)價格下浮10%左右(同期非“評定分離”施工項目下浮5%左右)，大大節(jié)約了項目建設(shè)成本。

5.落實招標(biāo)人主體責(zé)任，評標(biāo)專家回歸咨詢建議本位

評標(biāo)專家制度設(shè)計的初衷是希望借助評審專家技術(shù)水平高、法治意識高、道德素質(zhì)高的獨特優(yōu)勢以及無利益第三方的獨立地位，為招標(biāo)采購活動審查把關(guān)。但事實上，目前實行的完全由第三方專家決定采購結(jié)果的制度存在很多弊端，并未完全達到當(dāng)初的設(shè)計目標(biāo)，而且時常發(fā)生一人否定多人意見的情況。評標(biāo)專家不是招標(biāo)項目的直接使用者和受益者，難以對影響實際使用效果的便利性、安全性、經(jīng)濟性有切身感受，將決定中標(biāo)人的權(quán)力全權(quán)授予評標(biāo)專家而忽視招標(biāo)人的感受確有不妥。2021年河南封丘縣問題營養(yǎng)餐事件就是一起典型的未落實“食品安全校長（園長）負責(zé)制”的事件。作為招標(biāo)活動組織方、參與方、驗收方的招標(biāo)人，對項目成交的結(jié)果往往有潛移默化的影響力，且這種“幕后式”的影響力貫穿招標(biāo)投標(biāo)活動始終。事實上，招標(biāo)人主體責(zé)任的法律規(guī)定從未缺失，招標(biāo)人的資格問題在理論層面并無爭議，但在實踐層面，招標(biāo)人的去中心化問題依然突出，表現(xiàn)為上級部門越權(quán)、代理機構(gòu)權(quán)力讓渡不作為、內(nèi)部管理執(zhí)行不透明、利益相關(guān)方監(jiān)管缺乏等，這也是改革的重點。落實招標(biāo)人主體責(zé)任，就是讓評標(biāo)專家回歸專業(yè)咨詢建議本位，讓評標(biāo)專家對招標(biāo)活動的公平競爭性、合理性進行審查，推薦中標(biāo)候選人，弱化中標(biāo)排序，吸收利益相關(guān)方的意見，讓評標(biāo)專家從“代購”變?yōu)椤皩?dǎo)購”，讓中標(biāo)人對招標(biāo)結(jié)果負直接與主要責(zé)任，把上述“幕后”影響力推到“臺前”，曝光于透明公開的監(jiān)督之下，從根源上杜絕招標(biāo)投標(biāo)項目腐敗屢禁不止、一旦出現(xiàn)問題各方推諉塞責(zé)的亂象。

五

結(jié)語

完善評標(biāo)專家制度，不可能一蹴而就，需要社會各界與各方主體共同發(fā)力，對新發(fā)展理念下評標(biāo)專家制度提出新的要求。各方在完善評標(biāo)專家制度過程中，要充分認識到評標(biāo)活動的本質(zhì)是市場經(jīng)濟活動，用好市場經(jīng)濟的指揮棒，調(diào)節(jié)好經(jīng)濟生產(chǎn)關(guān)系，優(yōu)化配置市場資源，將評標(biāo)專家制度融入本地經(jīng)濟發(fā)展大局中，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級注入新的活力。

作者：許 遠

作者單位：沭陽縣公共資源交易中心

來源：《招標(biāo)采購管理》2023年第1期

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