合同談判是保證訂立合同文件質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，然而當(dāng)前招標(biāo)項(xiàng)目的合同談判管理實(shí)踐中仍存在一些問題。本文結(jié)合實(shí)際案例分析當(dāng)前招標(biāo)項(xiàng)目合同談判管理中的問題及其原因，提出相應(yīng)對策并對《招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)條文提出探討建議。

某國有企業(yè)投資的工程設(shè)備改造采購項(xiàng)目，在簽訂合同前的合同談判中，招標(biāo)單位的技術(shù)人員認(rèn)為中標(biāo)人投標(biāo)文件中有幾項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)尚存在一定不足或缺陷，為更好地滿足改造工程要求，經(jīng)與中標(biāo)人進(jìn)行溝通協(xié)商并達(dá)成一致，中標(biāo)人同意對其幾項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)作進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，也承諾不因此增加費(fèi)用和改變投標(biāo)總報(bào)價(jià)。該談判結(jié)果原本皆大歡喜，但在合同談判紀(jì)要提交采購管理部門審核時(shí)，卻被提出合同談判內(nèi)容存在違法行為，理由是設(shè)備技術(shù)參數(shù)屬于投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，依照《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定不得談判和改變，各方對此產(chǎn)生了爭議。本文由此從當(dāng)前招標(biāo)項(xiàng)目合同談判管理中存在的問題入手，剖析合同談判爭議，并對《招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)條文提出完善建議。

一

招標(biāo)項(xiàng)目合同談判管理存在的問題

合同談判是正式訂立合同前保證訂立合同文件質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前招標(biāo)項(xiàng)目的合同談判管理仍存在一些問題，歸納起來有如下幾點(diǎn)。

（一）不重視合同談判

在招標(biāo)項(xiàng)目合同簽訂前，招標(biāo)人普遍不重視合同談判，有的甚至干脆不談判，直接以招標(biāo)文件和中標(biāo)人投標(biāo)文件簽訂合同，其理由主要有以下幾點(diǎn)：一是根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十三、四十六、五十五、五十九條，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七、七十五條，以及《民法典》第四百八十八條的規(guī)定，認(rèn)為不能就投標(biāo)報(bào)價(jià)、投標(biāo)方案及主要合同條款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判，并且中標(biāo)后簽訂的合同必須與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件內(nèi)容完全相同，否則將面臨違法和追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。二是由于當(dāng)前企業(yè)特別是國有企業(yè)內(nèi)部管理程序較復(fù)雜，評(píng)標(biāo)結(jié)束后至確定中標(biāo)人之間的間隔時(shí)間一般較長，為盡早簽約和開工，留給合同談判的時(shí)間很有限，從而導(dǎo)致招標(biāo)人對合同談判更加不被重視。

（二）合同文件缺陷多

招標(biāo)項(xiàng)目的合同文件主要由招標(biāo)文件和中標(biāo)人投標(biāo)文件的部分文件內(nèi)容共同組成，當(dāng)前招標(biāo)管理實(shí)踐中合同文件存在很多缺陷已是較為普遍的現(xiàn)象，主要原因有如下幾點(diǎn)。

一是招標(biāo)文件存在缺陷。由于招標(biāo)人對招標(biāo)工作專業(yè)化管理不重視，招標(biāo)策劃和招標(biāo)文件編制能力不足，基本上是簡單以范本進(jìn)行套用與拼湊，招標(biāo)文件評(píng)審也側(cè)重于為規(guī)避責(zé)任而“走流程”，甚至還存在招標(biāo)文件的商務(wù)文件和技術(shù)文件分別由不同部門獨(dú)立管理，二者之間統(tǒng)籌管理責(zé)任不明確或落實(shí)不到位的情況。以上這些均導(dǎo)致招標(biāo)文件編制質(zhì)量普遍不高。

二是投標(biāo)文件存在缺陷。當(dāng)前投標(biāo)人編制投標(biāo)文件的能力參差不齊且對招標(biāo)文件內(nèi)容的理解把握不夠精準(zhǔn)，加之招標(biāo)文件本身的一些問題，導(dǎo)致投標(biāo)文件編制質(zhì)量普遍不高，同時(shí)投標(biāo)文件的內(nèi)容很多、篇幅很長而投標(biāo)時(shí)間卻有限，使得投標(biāo)文件存在缺陷始終難免。

三是評(píng)標(biāo)中的投標(biāo)澄清作用發(fā)揮不夠。根據(jù)現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)的規(guī)定，在評(píng)標(biāo)期間可以通過投標(biāo)澄清程序?qū)ν稑?biāo)文件中的問題予以補(bǔ)正和澄清確認(rèn)，從而解決一部分投標(biāo)文件缺陷。但是依法可通過投標(biāo)澄清的問題范圍有限，投標(biāo)澄清程序很少使用，投標(biāo)澄清的作用沒有有效發(fā)揮。

通過梳理大量招標(biāo)管理實(shí)踐，可以總結(jié)出投標(biāo)文件缺陷的常見類型主要有五類：一是錯(cuò)誤，即投標(biāo)文件局部內(nèi)容存在明顯錯(cuò)誤或與實(shí)際情況不符，如個(gè)別項(xiàng)目單價(jià)分析表中主材消耗量計(jì)列明顯錯(cuò)誤，沒考慮損耗，局部施工布置、施工技術(shù)措施與工程現(xiàn)場實(shí)際不符等。二是漏洞，即投標(biāo)文件局部內(nèi)容不完整，如工程量清單中個(gè)別項(xiàng)目報(bào)價(jià)不完整，項(xiàng)目單價(jià)分析表中主材消耗存在漏列項(xiàng)，局部施工技術(shù)措施不完整等。三是歧義，即投標(biāo)文件局部關(guān)鍵性語言表述存在多種不同理解，并且直接影響到雙方的權(quán)利和義務(wù)。四是投標(biāo)文件內(nèi)容前后不一致、相互矛盾甚至沖突，如個(gè)別項(xiàng)目單價(jià)分析表的人材機(jī)組成與其施工方法和技術(shù)措施不一致等。五是不合理，即投標(biāo)文件內(nèi)容存在明顯不合理且將導(dǎo)致不良影響，如工程量清單中個(gè)別項(xiàng)目單價(jià)存在明顯不平衡報(bào)價(jià)，報(bào)價(jià)畸高、畸低，局部施工技術(shù)措施不合理且有可能影響工期等。

（三）招標(biāo)效果大打折扣

合同文件中的以上各類缺陷成了中標(biāo)人借機(jī)提出合同變更索賠和追求額外利益的機(jī)會(huì)。如對投標(biāo)文件中局部技術(shù)方案或措施錯(cuò)誤、漏缺、不合理等缺陷所進(jìn)行的補(bǔ)正和完善，要求通過合同變更索賠增加費(fèi)用、延長工期；對報(bào)價(jià)少計(jì)、漏計(jì)、畸低的項(xiàng)目單價(jià)，以單價(jià)過低無力承受為由要求調(diào)增單價(jià)，或采取拖延等各類手段促使發(fā)包人同意改變工程設(shè)計(jì)，將原單價(jià)低的項(xiàng)目換成其他新項(xiàng)目，再按新增項(xiàng)目重新計(jì)價(jià)，若不同意變更設(shè)計(jì)，則往往在施工中偷工減料影響工程質(zhì)量或工期一拖再拖，進(jìn)而引發(fā)合同糾紛；對報(bào)價(jià)畸高的項(xiàng)目單價(jià)，為獲取高額利潤而千方百計(jì)促使或制造設(shè)計(jì)變更，使其項(xiàng)目工程量大幅增加，最終導(dǎo)致投資增加等?？傊?，因合同文件存在的缺陷導(dǎo)致履約糾紛不斷，質(zhì)量問題頻發(fā)，工期一拖再拖，投資大幅攀升等不良現(xiàn)象比較嚴(yán)重，實(shí)際招標(biāo)效果大打折扣，與招標(biāo)投標(biāo)制度設(shè)計(jì)中競爭擇優(yōu)的初衷明顯不符。

二

相關(guān)法理分析

通過以上對投標(biāo)文件常見缺陷類型的分析，可知合同文件的缺陷大多涉及到實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，而招標(biāo)項(xiàng)目合同談判的關(guān)鍵主要在兩方面：一是涉及實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的合同文件缺陷能否通過合同談判予以補(bǔ)正和完善？二是在評(píng)標(biāo)結(jié)束后至確定中標(biāo)人前能否開始談判以保證足夠的談判時(shí)間？對此，以下將進(jìn)行相關(guān)法理分析。

（一）涉及實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的合同文件缺陷能否通過合同談判予以補(bǔ)正和完善？

首先，對于中標(biāo)人的投標(biāo)文件缺陷，通過合同談判予以補(bǔ)正和完善符合《招標(biāo)投標(biāo)法》本質(zhì)精神，主要理由如下。

一是符合《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的誠實(shí)信用原則。無論是因?yàn)橹袠?biāo)人的過失還是故意行為造成的投標(biāo)文件缺陷，其責(zé)任均在于中標(biāo)人。為保證簽訂合同文件的質(zhì)量，避免不必要的合同糾紛，更好地滿足和實(shí)現(xiàn)招標(biāo)項(xiàng)目的需求而對投標(biāo)文件缺陷進(jìn)行必要的補(bǔ)正和完善，理應(yīng)是中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，也是中標(biāo)人守誠信的具體體現(xiàn)，符合《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的誠實(shí)信用基本原則。

二是符合《招標(biāo)投標(biāo)法》本質(zhì)要求。若對中標(biāo)人的投標(biāo)文件缺陷進(jìn)行必要的補(bǔ)正和完善，就會(huì)避免由此給招標(biāo)項(xiàng)目質(zhì)量、工期及投資造成的不良影響，防止國有資產(chǎn)損失。對中標(biāo)人的投標(biāo)文件缺陷進(jìn)行必要的補(bǔ)正和完善，目的是使中標(biāo)人的投標(biāo)文件更好地滿足招標(biāo)項(xiàng)目需求，既不背離投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，也不改變中標(biāo)候選人排名和影響定標(biāo)結(jié)果，不會(huì)因此對其他投標(biāo)人造成不公和影響其他投標(biāo)人的合法權(quán)益，符合《招標(biāo)投標(biāo)法》本質(zhì)要求。

三是有利于實(shí)現(xiàn)招標(biāo)制度設(shè)計(jì)的初衷。對中標(biāo)人的投標(biāo)文件缺陷進(jìn)行必要的補(bǔ)正和完善，將有利于保證招標(biāo)效果，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)制度設(shè)計(jì)中競爭擇優(yōu)的初衷，提高招標(biāo)方式的社會(huì)認(rèn)可度，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)健康發(fā)展。

相反，若不通過合同談判補(bǔ)正和完善中標(biāo)人的投標(biāo)文件缺陷，則將給招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)帶來如下危害。

一是將助長不誠信行為。若不對中標(biāo)人的投標(biāo)文件缺陷進(jìn)行必要的補(bǔ)正和完善，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于允許中標(biāo)人對其投標(biāo)文件缺陷不負(fù)責(zé)任，由此將導(dǎo)致投標(biāo)人更加不重視投標(biāo)文件編制質(zhì)量，加劇投標(biāo)人故意在投標(biāo)文件中埋伏筆以及在中標(biāo)后的履約中借機(jī)提出合同變更索賠、追求額外利益的不良行為，進(jìn)而助長投標(biāo)人不誠信行為。

二是將導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性違法。若不對中標(biāo)人的投標(biāo)文件缺陷進(jìn)行必要的補(bǔ)正和完善，將在后續(xù)履約中對招標(biāo)項(xiàng)目質(zhì)量、工期及投資造成不良影響，進(jìn)而引起國有資產(chǎn)損失，同時(shí)也將損害招標(biāo)人的合法權(quán)益。因此不對中標(biāo)人的投標(biāo)文件缺陷進(jìn)行必要的補(bǔ)正和完善，將導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性違法，明顯不符合《招標(biāo)投標(biāo)法》本質(zhì)精神。

三是違背招標(biāo)制度設(shè)計(jì)初衷。若不對中標(biāo)人的投標(biāo)文件缺陷進(jìn)行必要的補(bǔ)正和完善，招標(biāo)效果將大打折扣，明顯違背招標(biāo)制度設(shè)計(jì)中競爭擇優(yōu)的初衷，長此以往，招標(biāo)這種采購方式將可能被社會(huì)普遍質(zhì)疑，社會(huì)認(rèn)可度將難以提升。

綜上分析，投標(biāo)文件缺陷即使是涉及實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，均應(yīng)當(dāng)通過合同談判予以補(bǔ)正和完善。

其次，對于招標(biāo)文件缺陷，由于屬于招標(biāo)人責(zé)任，而且招標(biāo)文件是各投標(biāo)人編制投標(biāo)文件時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的共同依據(jù)和規(guī)則。因此，對涉及實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的招標(biāo)文件缺陷通過談判予以補(bǔ)正和完善，還應(yīng)遵循如下原則：

一是不得背離招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，即實(shí)質(zhì)性降低標(biāo)的范圍、工期及質(zhì)量要求，相當(dāng)于給中標(biāo)人提高投標(biāo)總報(bào)價(jià)，將對其他投標(biāo)人造成不公并損害其合法權(quán)益，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性違法。

二是不得因此提高中標(biāo)人的投標(biāo)總報(bào)價(jià)。提高投標(biāo)總報(bào)價(jià)將直接對其他投標(biāo)人造成不公并損害其合法權(quán)益，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性違法。

三是必須經(jīng)雙方協(xié)商一致。從《民法典》合同編的基本精神看，因招標(biāo)文件缺陷屬于招標(biāo)人責(zé)任，而且補(bǔ)正和完善涉及實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的招標(biāo)文件缺陷往往可能直接影響到中標(biāo)人的利益，因此必須經(jīng)雙方協(xié)商一致后簽署書面談判紀(jì)要并構(gòu)成合同文件有效組成，且不得脅迫中標(biāo)人接受，否則將導(dǎo)致不具有法律約束力的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，對合同文件缺陷通過合同談判進(jìn)行補(bǔ)正和完善，由于涉及到局部實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的改變，盡管根據(jù)《民法典》第四百八十八條規(guī)定可能存在產(chǎn)生新要約的現(xiàn)象，但由于雙方通過協(xié)商一致簽署談判紀(jì)要并構(gòu)成簽訂正式合同文件的有效組成，即表明雙方對其內(nèi)容意思表示真實(shí)、一致，而且對合同文件缺陷的補(bǔ)正和完善目的是為了更好實(shí)現(xiàn)招標(biāo)項(xiàng)目合同，故不存在實(shí)質(zhì)性違反《民法典》合同編的相關(guān)規(guī)定。

（二）在評(píng)標(biāo)結(jié)束后至確定中標(biāo)人前能否開始談判？

根據(jù)現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十三、五十五條的規(guī)定以及其法律本質(zhì)精神，招標(biāo)人在確定中標(biāo)人前不得就投標(biāo)有關(guān)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判，此限制的核心在于防范因談判而影響評(píng)標(biāo)結(jié)果和中標(biāo)結(jié)果，進(jìn)而對其他投標(biāo)人造成不公和損害其合法權(quán)益。因此，若在評(píng)標(biāo)結(jié)束后至確定中標(biāo)人前，對排名第一的中標(biāo)候選人就涉及實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的合同文件缺陷通過合同預(yù)談判進(jìn)行補(bǔ)正和完善，并約定合同預(yù)談判紀(jì)要在中標(biāo)后構(gòu)成合同文件且隨合同文件一并生效，符合《招標(biāo)投標(biāo)法》本質(zhì)精神，主要理由如下。

一是不會(huì)影響評(píng)標(biāo)結(jié)果和中標(biāo)結(jié)果。在評(píng)標(biāo)結(jié)束后，評(píng)標(biāo)結(jié)果已在評(píng)標(biāo)報(bào)告中確定，除評(píng)標(biāo)委員會(huì)外無人能改變評(píng)標(biāo)結(jié)果。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十五條規(guī)定，在未出現(xiàn)規(guī)定的四種法定情形之一并導(dǎo)致不符合中標(biāo)條件時(shí)，招標(biāo)人只能確定評(píng)標(biāo)報(bào)告中排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。盡管該條文規(guī)定是針對國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，但實(shí)際上各招標(biāo)人已通過制訂內(nèi)部采購招標(biāo)管理制度將其擴(kuò)展適用于各類招標(biāo)項(xiàng)目。另外，由于合同預(yù)談判紀(jì)要中已明確約定在中標(biāo)后隨合同文件一并生效，若萬一出現(xiàn)規(guī)定的四種法定情形之一導(dǎo)致需要依法重新確定中標(biāo)人時(shí)，將不會(huì)受到預(yù)談判紀(jì)要的約束和影響。因此，在評(píng)標(biāo)結(jié)束后至確定中標(biāo)人前，對排名第一的中標(biāo)候選人就涉及實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的合同文件缺陷通過合同預(yù)談判予以補(bǔ)正和完善，不會(huì)影響評(píng)標(biāo)結(jié)果和中標(biāo)結(jié)果，也不會(huì)對其他投標(biāo)人造成不公和損害其合法權(quán)益，即不存在實(shí)質(zhì)性違法。

二是有利于實(shí)現(xiàn)招標(biāo)制度設(shè)計(jì)的初衷。在評(píng)標(biāo)結(jié)束后至確定中標(biāo)人前，對排名第一的中標(biāo)候選人就合同文件缺陷進(jìn)行合同預(yù)談判予以補(bǔ)正和完善，將有利于保證給談判留下足夠時(shí)間，提高談判及招標(biāo)效果，從而有利于實(shí)現(xiàn)招標(biāo)制度設(shè)計(jì)中競爭擇優(yōu)的初衷。

結(jié)合以上分析，招標(biāo)項(xiàng)目合同談判紀(jì)要是對投標(biāo)文件缺陷的補(bǔ)正和完善，雖涉及投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但不存在實(shí)質(zhì)性違法，故應(yīng)具有法律效力。

三

對相關(guān)法律條文修改完善的建議

盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》的內(nèi)容以規(guī)定若干程序?yàn)橹?，但最終目的是保證招標(biāo)效果，包括保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的合法權(quán)益不受損害，實(shí)現(xiàn)競爭擇優(yōu)的初衷，而且規(guī)定的程序應(yīng)當(dāng)服從和有利于招標(biāo)效果。當(dāng)個(gè)別程序不利于保證招標(biāo)效果甚至影響招標(biāo)效果時(shí)，就應(yīng)當(dāng)對其程序予以修改完善。為避免當(dāng)前招標(biāo)實(shí)踐中《招標(biāo)投標(biāo)法》條文被簡單教條地理解和機(jī)械地執(zhí)行而影響招標(biāo)效果，建議將《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十三條修改為：在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容談判而影響中標(biāo)結(jié)果。同時(shí)修改第五十五條相應(yīng)內(nèi)容。 

另外，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條中的“一致”在招標(biāo)實(shí)踐中被普遍誤解為相同，導(dǎo)致招標(biāo)人不敢就招標(biāo)文件和中標(biāo)人投標(biāo)文件的缺陷通過合同談判加以補(bǔ)正和完善，而且當(dāng)把“一致”誤解為相同時(shí)，就導(dǎo)致緊跟其后的“不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”語句顯得多余，導(dǎo)致邏輯錯(cuò)誤。故建議對《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條作如下修改完善：刪除“合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致”。同時(shí)刪除七十五條中與之相應(yīng)的文字。

作者：吳述國

作者單位：國能大渡河公司

來源：《招標(biāo)采購管理》2023年第3期