政府綠色采購是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。當(dāng)前，我國政府綠色采購制度在促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展方面取得了一定成效，但仍存在法律法規(guī)體系尚不完善、環(huán)境因素未納入采購全流程和監(jiān)督考核不到位等問題，參考美國、歐盟及日本等發(fā)達經(jīng)濟體政府綠色采購經(jīng)驗，需通過完善政府綠色采購法律體系、引入全生命周期成本管理分析、強化政府綠色采購監(jiān)督考核機制、加強社會參與等途徑予以完善。

政府采購作為公共財政支出管理的重要組成部分，承擔(dān)著實現(xiàn)國家經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)的功能，體現(xiàn)著政府的戰(zhàn)略意圖和政策優(yōu)先發(fā)展方向。面對日益嚴重的環(huán)境資源問題挑戰(zhàn)，綠色發(fā)展已成為世界各國的共識，各國政府大多將綠色采購作為政府采購的基本原則，同時開展了大量實踐活動，通過向生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)出價格和需求信號，綠色采購起到有效引領(lǐng)市場、推動綠色供應(yīng)鏈的形成與發(fā)展、實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要作用。一

政府綠色采購法律制度建設(shè)的成效

（一）搭建制度框架

我國政府綠色采購制度起步較晚，但經(jīng)過不斷探索，發(fā)展較為迅速。完備的制度體系是綠色采購得以順利實施的有力保障，目前我國已初步搭建起政府綠色采購制度框架。

2003年施行的《政府采購法》提出政府采購應(yīng)推動實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的政策目標(biāo)，同年施行的《清潔生產(chǎn)促進法》要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護的產(chǎn)品。2014年修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定國家采取政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持環(huán)境保護技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另外，2018年修訂的《節(jié)約能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》都涉及政府采購應(yīng)遵循的綠色原則。以上法律為政府綠色采購提供了基本依據(jù)。2015年實施的《政府采購法實施條例》作為行政法規(guī)，對政府綠色采購的要求較法律相比更為明晰，政府采購應(yīng)通過“需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購”等措施實現(xiàn)環(huán)境保護的目標(biāo)。這些法律法規(guī)的原則性規(guī)定體現(xiàn)出國家對于綠色采購實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的深刻認知。

在2006年《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實施的意見》及2007年《關(guān)于建立政府強制采購節(jié)能產(chǎn)品制度的通知》基礎(chǔ)上，我國形成了以兩份清單為基礎(chǔ)的強制采購和優(yōu)先采購制度。各地方政府也因地制宜制定了與政府綠色采購相關(guān)的地方性規(guī)章，為政府綠色采購的落地實施提供了具體的政策支持和行動指南。政府綠色采購對鼓勵節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品的推廣使用、提升綠色產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率、引領(lǐng)社會綠色消費發(fā)揮了積極的傳導(dǎo)效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)。

（二）適時調(diào)整優(yōu)化政府綠色采購配套措施

政府采購領(lǐng)域積極適應(yīng)推進生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，適時調(diào)整優(yōu)化配套措施和執(zhí)行機制，探索適合我國國情的政府綠色采購制度體系，促進生態(tài)環(huán)保目標(biāo)實現(xiàn)。

實行節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品品目清單管理，推進綠色采購“量”“質(zhì)”提升。為克服十余年來產(chǎn)品清單造成的企業(yè)認證缺乏動力和價格壟斷的頑疾，2019年出臺的《關(guān)于調(diào)整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機制的通知》對政府采購節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品實行品目清單管理，擴展采購范圍，優(yōu)化市場環(huán)境，避免企業(yè)重復(fù)認證，切實減輕企業(yè)負擔(dān)。品目清單管理打通了政府市場與個人消費市場，避免了原先清單產(chǎn)品“政府定制”的尷尬，政府綠色采購步入高效、健康、穩(wěn)步發(fā)展階段。

出臺產(chǎn)品包裝標(biāo)準(zhǔn)，推動環(huán)保包裝規(guī)?；褂?。2020年6月出臺的《商品包裝政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《快遞包裝政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)（試行）》推廣使用綠色包裝，引導(dǎo)供應(yīng)商使用循環(huán)有機可再生的包裝產(chǎn)品。通過明確對商品和快遞的包裝需求標(biāo)準(zhǔn)，將生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的綠色環(huán)保要求納入采購管理過程中，減少過度包裝對資源的浪費和對環(huán)境的危害，帶動全社會購買行為，推動環(huán)保包裝規(guī)模化使用，引領(lǐng)綠色物流發(fā)展。

（三）深入挖掘政府綠色采購潛力

綠色建筑、綠色建材納入政府綠色采購范圍，綠色采購實現(xiàn)橫向擴展與縱向深化。2020年，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于政府采購支持綠色建材促進建筑品質(zhì)提升試點工作的通知》，要求在政府采購工程中推廣綠色建材產(chǎn)品，帶動建材和建筑行業(yè)綠色低碳發(fā)展。開展綠色建筑和綠色建材應(yīng)用試點，更大限度發(fā)揮政府采購的政策功能，為通過政府采購實施綠色工程、綠色建筑，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)鏈積極探索有效模式和有益經(jīng)驗。

拓展綠色政府采購主體。2021年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》明確指出“逐步將綠色采購制度擴展至國有企業(yè)”，《政府采購法（征求意見稿）》也將“公益性國有企業(yè)”納入政府采購主體范圍，強化政府采購政策功能的發(fā)揮。二

現(xiàn)階段我國政府綠色采購制度存在的問題

在踐行“雙碳”目標(biāo)的過程中，政府采購扮演著重要角色，綠色采購對于倒逼企業(yè)進行綠色技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、提高資源的利用效率具有重大意義。盡管我國政府綠色采購已經(jīng)實施十余年，但在綠色采購方面的實施水平還不高，在實踐中仍然存在著一些問題亟須解決，其中最為突出的就是政府綠色采購法律法規(guī)體系尚不完善、環(huán)境因素未納入采購全流程以及政府綠色采購監(jiān)督考核不到位。

（一）政府綠色采購法律法規(guī)體系尚不完善

雖然我國政府綠色采購已經(jīng)搭建起法律和政策框架，但缺乏具體的實施方案。我國現(xiàn)階段并沒有一部完整的政府綠色采購法，《政府采購法》和其他與節(jié)能環(huán)保相關(guān)的涉及綠色采購的法律法規(guī)多為原則性和宣示性規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，各法律之間的協(xié)調(diào)性也有待提高。同時，黨和國家出臺的一系列綠色采購實施意見的效力位階僅為指導(dǎo)性文件，不具有法律的強制力。如財政部、國家發(fā)展改革委等部委發(fā)布的品目清單中，節(jié)能產(chǎn)品品目清單中18個品目中的10個品目采取強制采購，其他8個品目以及50個環(huán)保標(biāo)志產(chǎn)品品目僅實施優(yōu)先采購，對于大量未列入品目清單的產(chǎn)品類別，國家鼓勵在采購需求中提出相關(guān)綠色采購要求，綠色產(chǎn)品購買成本較高，不具備價格優(yōu)勢，若無強制性法律規(guī)定，則主體缺少必要的責(zé)任約束。

由于國家層面規(guī)范雖然鼓勵政府綠色采購，但卻缺乏明確的指引，部分省份制定了綠色采購實施的相關(guān)政策或文件，但是或由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，或因為對國家政策文件理解不同，或出于地方保護主義，一些規(guī)定對綠色采購范圍、采購方式、采購清單的規(guī)定模糊，導(dǎo)致實踐中采購人各行其道，甚至出現(xiàn)對外地企業(yè)人為調(diào)高綠色采購標(biāo)準(zhǔn)、綠色采購價格內(nèi)外有別等現(xiàn)象，不利于公平競爭，綠色采購的執(zhí)行效果大打折扣。形式上的混亂和內(nèi)容上的不足導(dǎo)致現(xiàn)有法律制度難以規(guī)范政府綠色采購行為。

（二）環(huán)境因素未納入采購全流程

一方面，品目清單采購更多關(guān)注的是終端產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保屬性，以節(jié)能產(chǎn)品品類清單為例，節(jié)能產(chǎn)品僅以節(jié)約能源為核心，評價使用階段對環(huán)境的影響，忽視了原材料采購、生產(chǎn)、運輸、回收等階段在循環(huán)利用、降解程度、碳排放量等方面對環(huán)境的影響。

另一方面，在工程和服務(wù)采購方面，對綠色供應(yīng)商的選擇與評價體系上還有較大的提升空間。工程和服務(wù)采購占政府采購資金規(guī)模70%以上，其環(huán)境影響深度和廣度比貨物采購更加深遠，但政府采購對工程和服務(wù)采購綠色化關(guān)注不夠。在招標(biāo)項目內(nèi)，政府部門對綠色產(chǎn)品的評價因素主要集中在綠色資格取得環(huán)節(jié)，沒有考察能源損耗、生產(chǎn)流程、廢氣減排等整個生命周期對環(huán)境的影響和收益，不能完全實現(xiàn)環(huán)境保護和綠色發(fā)展的價值取向?？傮w上，貨物類和服務(wù)類項目綠色評價因素占分權(quán)重較低，通行的集采機構(gòu)貨物類項目評價體系中，綠色因素分值只占到全部分值的2.5%~5.5%，對于激勵企業(yè)對綠色產(chǎn)品的研究和開發(fā)的作用并不明顯。

（三）政府綠色采購監(jiān)督考核不到位

一直以來我國政府綠色采購組織形式存在著“重程序、輕結(jié)果”的傾向，即重視采購流程的制度建設(shè)，但是對監(jiān)督和考核機制關(guān)注不夠。一是由于自身專業(yè)知識的限制，相關(guān)采購人員大多根據(jù)自身經(jīng)驗判斷綠色產(chǎn)品的優(yōu)劣，在綠色產(chǎn)品的認證和購買過程中很容易出現(xiàn)“權(quán)力尋租”的腐敗現(xiàn)象，加之信息不對稱，公眾和媒體對于政府綠色采購很難形成監(jiān)督。二是缺乏明確的考核機制。我國當(dāng)前缺乏科學(xué)全面的政府綠色采購績效評價體系，對于政府綠色采購評價的依據(jù)是采購金額和采購?fù)愋彤a(chǎn)品中綠色產(chǎn)品占比，這種考核機制過于簡單機械，對“物有所值”及“保護環(huán)境”等目標(biāo)缺乏具體的績效評估要求。這種形式評價而非結(jié)果評價的評價標(biāo)準(zhǔn)偏離了政府采購應(yīng)具有的調(diào)控宏觀經(jīng)濟、推動科學(xué)發(fā)展、實現(xiàn)環(huán)境保護的目標(biāo)。三

國外綠色政府采購制度經(jīng)驗

很多國家將政府綠色采購的有效實施作為推動綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。美國、歐盟、日本等發(fā)達經(jīng)濟體在綠色采購法領(lǐng)域的政策和經(jīng)驗已經(jīng)比較成熟，吸取這些經(jīng)驗有助于推動出臺我國的綠色采購制度的完善。

（一）美國

美國是世界范圍內(nèi)最早推行政府綠色采購的國家，美國雖然不是成文法國家，卻高度重視綠色采購制度頂層設(shè)計，頒布了一系列法律、行政命令和采購條例，配合能源之星計劃、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品法案、電子產(chǎn)品環(huán)境評估工具、環(huán)境友好型產(chǎn)品采購計劃等綠色標(biāo)準(zhǔn)認證體系，發(fā)展形成了一套較為完善的政府綠色采購制度。

聯(lián)邦政府還綜合運用生命周期成本法、最優(yōu)價值法、價格優(yōu)惠法等多種配套措施，提高綠色產(chǎn)品競爭力，推廣綠色產(chǎn)品和服務(wù)。以價格優(yōu)惠法為例，綠色產(chǎn)品由于在生產(chǎn)研發(fā)中采用了新型技術(shù)，其成本一般會高于其他同類產(chǎn)品，政府采購時，可視情況給予綠色環(huán)保產(chǎn)品以3%~15%的價格優(yōu)惠，以實現(xiàn)同等級別下的優(yōu)先釆購。此外，加強培訓(xùn)也是政府綠色采購的促進措施，通過對綠色采購法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的講解、綠色采購成功經(jīng)驗的介紹、綠色采購實踐問題的分析等方式對政策執(zhí)行人進行教育和培訓(xùn)，培養(yǎng)其綠色采購意識。

（二）歐盟

為確保成員國之間公平的競爭環(huán)境，2004年歐盟發(fā)布兩項公共采購指令，將環(huán)境等因素納入采購項目評價因素的審查范圍。此外，歐盟還將綠色公共采購政策理論充分融入歐盟的法律框架之中，出臺關(guān)于綠色采購的強制性指令，如《能源之星法規(guī)》（2008年）要求購買節(jié)能的IT辦公設(shè)備，《清潔車輛指令》（2009年）要求購買環(huán)保車輛，《能源效率指令》（2012年）要求購買能源標(biāo)簽等級的節(jié)能建筑和設(shè)備等，保證綠色公共采購政策的有效實施。2014年歐盟通過的新采購指令進一步擴展了政府綠色采購的相關(guān)規(guī)定，最為重要的創(chuàng)新是生命周期成本計算，要求采用成本收益法計算涵蓋產(chǎn)品、服務(wù)或工程整個生命周期內(nèi)的部分或全部成本，包括歸咎于產(chǎn)品、服務(wù)或工程在其生命周期內(nèi)與環(huán)境外部性相關(guān)的成本，甚至還包含溫室氣體排放和其他污染物排放的費用以及其他減緩氣候變化的費用。綠色公共采購制度在歐盟發(fā)展成為更加資源節(jié)約型經(jīng)濟體的過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，通過對供應(yīng)商的潛在影響力，發(fā)揮對企業(yè)、消費者的范例作用。

（三）日本

日本是全世界開展公共綠色采購最為徹底的國家之一，綠色采購在政府采購中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，幾乎所有政府機構(gòu)都實施綠色采購。日本政府于2000年5月頒布了《綠色購買法》，該法的目標(biāo)是“促進和傳播有助于減少對環(huán)境的負面影響的產(chǎn)品和服務(wù)（環(huán)保商品），并建立一個環(huán)境負擔(dān)減輕且可持續(xù)的社會。根據(jù)規(guī)定，所有中央政府所屬的機構(gòu)都必須制定和實施年度綠色采購計劃，同時要求這些機構(gòu)匯總并公開披露其購買記錄。

日本綠色采購的具體實施，主要通過非營利組織綠色采購網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟實現(xiàn)。綠色采購網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟是由大型企業(yè)結(jié)成的非政府機構(gòu)，地方政府、民間企業(yè)和非營利社團組織共同參與其活動，該組織通過向政府提供綠色采購建議、制定綠色采購計劃、定期公布環(huán)境報告、發(fā)布“產(chǎn)品選擇環(huán)境數(shù)據(jù)清單”等活動在政府、企業(yè)和公眾三者之間建立起信息交流的平臺，助推日本綠色采購的理念形成和實踐。

發(fā)達經(jīng)濟體政府綠色采購的實踐帶給我們以下啟示：第一，健全的法律制度是政府綠色采購有效實施的法律保障；第二，有利于開展實施政府綠色采購的配套措施必不可少；第三，綠色采購中政府角色固然重要，但是也有賴于企業(yè)和公眾積極廣泛參與。四

進一步完善我國政府綠色采購制度

政府綠色采購是一種重要的環(huán)境政策工具，對于提高資源利用率、引導(dǎo)綠色消費、促進技術(shù)創(chuàng)新、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等方面的作用不容小覷。面對“雙碳”目標(biāo)和行動方案的高要求，面對現(xiàn)階段我國政府綠色采購存在的一些問題，應(yīng)借鑒國外發(fā)達地區(qū)先進經(jīng)驗，進一步完善我國政府綠色采購制度。

（一）完善政府綠色采購法律體系

發(fā)達國家對于政府綠色采購有十分詳盡的法律規(guī)定，日本還專門立法，使綠色采購的實施具備堅實的法律基礎(chǔ)。完善的立法體系是有效開展政府綠色采購活動的必要條件，建議借鑒國外先進經(jīng)驗，完善我國政府綠色采購法律體系，是借《政府采購法》修訂之機，將綠色采購融入《政府采購法》中，以專章的形式明確政府綠色采購基本要求和執(zhí)行機制，擴大綠色采購范圍,延伸深度和廣度,將綠色產(chǎn)品采購范圍從政府部門擴展至國有企業(yè)和準(zhǔn)公共部門，加大綠色低碳產(chǎn)品采購力度。二是在廣泛開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，適時由國務(wù)院出臺《政府綠色采購實施條例》，準(zhǔn)確界定政府綠色采購行為的內(nèi)涵，理順采購清單，規(guī)定綠色采購的基本原則、范圍和限額、執(zhí)行主體、采購評價標(biāo)準(zhǔn)、采購程序、監(jiān)督方式及法律責(zé)任等，建立采購需求、采購過程、績效評估、監(jiān)督管理有機銜接的政府綠色采購管理制度，為今后出臺《政府綠色采購法》奠定基礎(chǔ)，也切實保證政府綠色采購做到有法可依。各省份應(yīng)在國家綠色采購框架下出臺地方規(guī)章，進一步細化政府綠色采購法律體系，注意增強可操作性，規(guī)范綠色采購行為，為政府綠色采購的具體實施提供法律保障。

（二）引入全生命周期成本管理分析

理論上，綠色全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)主要包括設(shè)計與研發(fā)、原材料采購、生產(chǎn)、物流、營銷、回收再利用六個方面，政府綠色采購評價標(biāo)準(zhǔn)不僅關(guān)注最終產(chǎn)品的綠色標(biāo)準(zhǔn)和功能，還應(yīng)擴展到對產(chǎn)品全生命周期、供應(yīng)鏈管理、產(chǎn)品技術(shù)等層次的綠色要求。在品目清單的操作空間下，研究設(shè)立科學(xué)、實用、高效的綠色評價指標(biāo)，構(gòu)建綠色采購評價指標(biāo)體系，不僅僅關(guān)注產(chǎn)品終端使用環(huán)節(jié)，推動政府綠色采購從單一節(jié)能環(huán)保要求向產(chǎn)品供應(yīng)鏈綠色化升級換代。在貨物、工程和服務(wù)類的采購過程中，樹立“綠色也是成本”的觀念，在采購需求中加入全生命周期對環(huán)境的影響，在采購評價體系中將維護成本、回收成本以及生產(chǎn)過程中造成的污染成本都納入采購成本考察，增加環(huán)境成本占比權(quán)重，綜合運用綠色權(quán)重、綠色成本、綠色標(biāo)準(zhǔn)、綠色資格等各種組合政策，綜合考慮環(huán)境效益和經(jīng)濟效益。當(dāng)前在“雙碳”目標(biāo)的大背景下，碳足跡可視化應(yīng)該成為綠色政府采購的重要依據(jù)，在碳排放大數(shù)據(jù)逐步形成的基礎(chǔ)上，未來在政府綠色采購中還應(yīng)引入碳足跡分析，將“低碳”數(shù)值引入評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，更好地促進供應(yīng)商減排溫室氣體。

（三）強化政府綠色采購監(jiān)督考核機制

一是完善政府綠色采購監(jiān)督機制。政府綠色采購包含預(yù)算編制、需求編制、實施采購、簽訂合同、履約驗收等多個環(huán)節(jié)，落實對政府綠色采購的全過程管理，加強對各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，壓實責(zé)任主體，明確各方職責(zé)和法律責(zé)任，對采購人、采購代理機構(gòu)、認證機構(gòu)等的違法行為予以嚴懲。充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用，建立“互聯(lián)網(wǎng)+政府綠色采購”平臺，定期公布綠色采購執(zhí)行情況，提升政府綠色采購信息的公開度和透明度，提升流程科學(xué)化、規(guī)劃化，保障政府綠色采購目標(biāo)的順利實現(xiàn)。二是完善政府綠色采購績效考核機制。不斷豐富綠色采購的績效評估要求，構(gòu)建政府綠色采購績效評價的詳細指標(biāo)，解決政府綠色采購效果難以量化的問題，有效提升財政資金使用效益。

（四）加強社會參與

傳統(tǒng)政府采購形成的較為單一的交流體系無法適應(yīng)綠色采購的需要，政府綠色采購需要社會力量共同參與才能實現(xiàn)全流程的綠色化?？梢钥紤]由地方政府建立與綠色采購相關(guān)的協(xié)會，助力政府實施綠色采購政策，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，提供相應(yīng)培訓(xùn)，定期組織考核等，使供應(yīng)商及時了解政府的采購意愿和政府綠色采購的標(biāo)準(zhǔn)變動情況。加強人才隊伍建設(shè)，提高從業(yè)人員全生命周期成本、碳足跡、綠色供應(yīng)鏈等綠色采購知識，使從業(yè)人員盡快熟悉綠色采購相關(guān)流程，提高綠色采購工作的效益和效率。

作者：李巧玲

作者單位：中共天津市委黨校生態(tài)文明教研部

來源：《招標(biāo)采購管理》2023年第6期