對《政府采購非招標采購方式管理辦法》的理解與思考
來源：本站 瀏覽量：2627 日期2014-03-07
《政府采購非招標采購方式管理辦法》實施已逾足月，筆者結(jié)合招標投標和政府采購的工作與研究經(jīng)歷，談?wù)勗撧k法。
《辦法》的實務(wù)意義
與現(xiàn)有法律體系無縫對接?！掇k法》充分考慮了《政府采購法》與《招標投標法》的銜接，《辦法》第二條第一款規(guī)定了適用范圍，將采用非招標方式的政府采購貨物、工程、服務(wù)均納入了管理，改變了《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》僅將貨物和工程納入適用范圍的規(guī)定；其第三條第一款第四項明確將《招標投標法》和《招標投標法實施條例》規(guī)定的依法必須進行招標的工程建設(shè)項目以外政府采購工程納入詢價、競爭性談判、單一來源政府采購方式的管理，首次實現(xiàn)了與《招標投標法》和《招標投標法實施條例》的無縫對接，統(tǒng)一了兩法對工程、貨物、服務(wù)的定義。另外，《辦法》第十四條第一款規(guī)定供應商提交的投標保證金比例不超過預算的2％，與《招標投標法實施條例》第二十六條第一款規(guī)定的投標保證金不得超過招標項目估算價的2％有相同之處；《辦法》第二十九條第二款、第四十五條第二款關(guān)于澄清或者修改內(nèi)容影響響應文件編制的，提交響應文件的截止時間應當順延，與《招標投標法實施條例》第二十一條關(guān)于資格預審文件和招標文件的澄清或者修改不足3日或者15日的，招標人應當順延提交資格預審申請文件或者投標文件的截止時間的規(guī)定，有同樣的立法思路。
充分考慮了效率和變通?！掇k法》充分考慮了采用“非標”的項目本身標的小而散的特點，為提效開了綠燈。比如在競爭性談判小組或者詢價小組組成人員數(shù)量上，《辦法》第七條第一款規(guī)定一般要求3人以上單數(shù)，而財政部18號令一般要求5人以上單數(shù)；對于保證金的提交，《辦法》第十四條第一款明確的提交方式包括支票、匯票、本票、網(wǎng)上銀行支付、金融機構(gòu)出具的保函、擔保機構(gòu)出具的保函6種，而財政部18號令明確的方式有現(xiàn)金支票、銀行匯票、銀行保函3種；《辦法》第十六條第二款規(guī)定供應商應談判小組、詢價小組的要求對響應文件作出必要的澄清、說明或者補正的，允許法定代表人或其授權(quán)代表簽字或者加蓋公章3種方式進行，對于實踐中該類澄清、說明或者補正多由在評審現(xiàn)場外等候評審結(jié)果的供應商代表作出，具有一定的現(xiàn)實性；《辦法》第十一條第二款規(guī)定允許談判小組根據(jù)與供應商的談判情況，可以就采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款等實質(zhì)性內(nèi)容進行修改，體現(xiàn)了靈活性的立法思路；關(guān)于等標期（提交響應文件的截止時間，自談判文件或詢價通知書發(fā)出之日起算），《辦法》第二十九條第一款和第四十五條第一款均規(guī)定不少于3個工作日，而財政部18號令規(guī)定不少于20日，時間大大縮短；在采購預算方面，《辦法》第十一條規(guī)定采購預算應當在談判文件和詢價通知書中明確，有利于減少由于采購預算不公開造成一些供應商響應文件被否決而帶來的廢標和重新招標效率損失的現(xiàn)象發(fā)生；對于經(jīng)公開招標僅有兩家供應商投標的情形，《辦法》第二十七條第二款規(guī)定允許采購人、采購代理機構(gòu)經(jīng)批準與該兩家供應商直接進行競爭性談判，靈活性地解決了實踐中遇到的實質(zhì)性響應的供應商不足3家造成采購無法繼續(xù)進行的法律尷尬。
落實中可能遇到的問題
采購程序任意性如何規(guī)制？《辦法》第二十二條第二款規(guī)定，成交供應商拒絕簽訂政府采購合同的，采購人可以按照《辦法》規(guī)定的原則確定其他供應商作為成交供應商并簽訂政府采購合同，也可重新開展采購活動，意味著《辦法》確定了成交供應商拒絕簽訂政府采購合同時采購人可以在順位遞補與重新采購之間任意選擇。筆者認為，順位遞補與重新采購帶來的結(jié)果天壤之別，存在巨大的利益空間，采購人權(quán)限過大，應當予以規(guī)制。國家發(fā)展改革委等九部委局發(fā)布的《關(guān)于廢止和修改部分招標投標規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》（國家發(fā)改委等國家九部委局2013年23號令）將《招標投標法》法律體系中的部門規(guī)章中的這一任意選擇權(quán)修改為“招標人可以按照評標委員會提出的中標候選人名單排序依次確定其他中標候選人為中標人。依次確定其他中標候選人與招標人預期差距較大，或者對招標人明顯不利的，招標人可以重新招標”。這一規(guī)定對招標人權(quán)力起到限制作用。筆者建議《政府采購法》法律體系也對此可作出規(guī)定，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子。
如何有效澄清與修改時限問題？《辦法》第二十九條第一款、第四十五條第一款規(guī)定，供應商等標期不少于3個工作日，而第二款又規(guī)定澄清或修改內(nèi)容影響響應文件編制的，應提前3個工作日提出。實務(wù)操作中，采購人、采購代理機構(gòu)往往出于盡快完成采購任務(wù)的考慮，將等標期僅設(shè)置為3個工作日，這意味著澄清或修改制度極有可能在操作中落空。
《辦法》的實務(wù)意義
與現(xiàn)有法律體系無縫對接?！掇k法》充分考慮了《政府采購法》與《招標投標法》的銜接，《辦法》第二條第一款規(guī)定了適用范圍，將采用非招標方式的政府采購貨物、工程、服務(wù)均納入了管理，改變了《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》僅將貨物和工程納入適用范圍的規(guī)定；其第三條第一款第四項明確將《招標投標法》和《招標投標法實施條例》規(guī)定的依法必須進行招標的工程建設(shè)項目以外政府采購工程納入詢價、競爭性談判、單一來源政府采購方式的管理，首次實現(xiàn)了與《招標投標法》和《招標投標法實施條例》的無縫對接，統(tǒng)一了兩法對工程、貨物、服務(wù)的定義。另外，《辦法》第十四條第一款規(guī)定供應商提交的投標保證金比例不超過預算的2％，與《招標投標法實施條例》第二十六條第一款規(guī)定的投標保證金不得超過招標項目估算價的2％有相同之處；《辦法》第二十九條第二款、第四十五條第二款關(guān)于澄清或者修改內(nèi)容影響響應文件編制的，提交響應文件的截止時間應當順延，與《招標投標法實施條例》第二十一條關(guān)于資格預審文件和招標文件的澄清或者修改不足3日或者15日的，招標人應當順延提交資格預審申請文件或者投標文件的截止時間的規(guī)定，有同樣的立法思路。
充分考慮了效率和變通?！掇k法》充分考慮了采用“非標”的項目本身標的小而散的特點，為提效開了綠燈。比如在競爭性談判小組或者詢價小組組成人員數(shù)量上，《辦法》第七條第一款規(guī)定一般要求3人以上單數(shù)，而財政部18號令一般要求5人以上單數(shù)；對于保證金的提交，《辦法》第十四條第一款明確的提交方式包括支票、匯票、本票、網(wǎng)上銀行支付、金融機構(gòu)出具的保函、擔保機構(gòu)出具的保函6種，而財政部18號令明確的方式有現(xiàn)金支票、銀行匯票、銀行保函3種；《辦法》第十六條第二款規(guī)定供應商應談判小組、詢價小組的要求對響應文件作出必要的澄清、說明或者補正的，允許法定代表人或其授權(quán)代表簽字或者加蓋公章3種方式進行，對于實踐中該類澄清、說明或者補正多由在評審現(xiàn)場外等候評審結(jié)果的供應商代表作出，具有一定的現(xiàn)實性；《辦法》第十一條第二款規(guī)定允許談判小組根據(jù)與供應商的談判情況，可以就采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款等實質(zhì)性內(nèi)容進行修改，體現(xiàn)了靈活性的立法思路；關(guān)于等標期（提交響應文件的截止時間，自談判文件或詢價通知書發(fā)出之日起算），《辦法》第二十九條第一款和第四十五條第一款均規(guī)定不少于3個工作日，而財政部18號令規(guī)定不少于20日，時間大大縮短；在采購預算方面，《辦法》第十一條規(guī)定采購預算應當在談判文件和詢價通知書中明確，有利于減少由于采購預算不公開造成一些供應商響應文件被否決而帶來的廢標和重新招標效率損失的現(xiàn)象發(fā)生；對于經(jīng)公開招標僅有兩家供應商投標的情形，《辦法》第二十七條第二款規(guī)定允許采購人、采購代理機構(gòu)經(jīng)批準與該兩家供應商直接進行競爭性談判，靈活性地解決了實踐中遇到的實質(zhì)性響應的供應商不足3家造成采購無法繼續(xù)進行的法律尷尬。
落實中可能遇到的問題
采購程序任意性如何規(guī)制？《辦法》第二十二條第二款規(guī)定，成交供應商拒絕簽訂政府采購合同的，采購人可以按照《辦法》規(guī)定的原則確定其他供應商作為成交供應商并簽訂政府采購合同，也可重新開展采購活動，意味著《辦法》確定了成交供應商拒絕簽訂政府采購合同時采購人可以在順位遞補與重新采購之間任意選擇。筆者認為，順位遞補與重新采購帶來的結(jié)果天壤之別，存在巨大的利益空間，采購人權(quán)限過大，應當予以規(guī)制。國家發(fā)展改革委等九部委局發(fā)布的《關(guān)于廢止和修改部分招標投標規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》（國家發(fā)改委等國家九部委局2013年23號令）將《招標投標法》法律體系中的部門規(guī)章中的這一任意選擇權(quán)修改為“招標人可以按照評標委員會提出的中標候選人名單排序依次確定其他中標候選人為中標人。依次確定其他中標候選人與招標人預期差距較大，或者對招標人明顯不利的，招標人可以重新招標”。這一規(guī)定對招標人權(quán)力起到限制作用。筆者建議《政府采購法》法律體系也對此可作出規(guī)定，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子。
如何有效澄清與修改時限問題？《辦法》第二十九條第一款、第四十五條第一款規(guī)定，供應商等標期不少于3個工作日，而第二款又規(guī)定澄清或修改內(nèi)容影響響應文件編制的，應提前3個工作日提出。實務(wù)操作中，采購人、采購代理機構(gòu)往往出于盡快完成采購任務(wù)的考慮，將等標期僅設(shè)置為3個工作日，這意味著澄清或修改制度極有可能在操作中落空。
