PPP模式典型案例分析及啟示——以洮水水庫公益性水利項目為例
洮水水庫位于湖南省茶陵縣洣水支流沔水末端，是一座以防洪、發(fā)電為主，兼顧灌溉、養(yǎng)殖、旅游和城市供水等綜合利用的水利水電樞紐工程，屬于大II型水庫，總庫容量5.15億m3，裝機容量6.9萬kW，年發(fā)電量1.5億kW·h，工程總投資7.531億元。
該項目于2004年11月完成PPP招標(biāo)，12月臨建工程破土動工；2006年12月實施大壩截流；2011年10月大壩下閘蓄水；2012年12月工程竣工電站發(fā)電。洮水水庫的建設(shè)是湖南省歷史上第一個以創(chuàng)新投資模式帶動大型公益設(shè)施建設(shè)的項目，在中國大型公益設(shè)施法人招標(biāo)發(fā)展過程中具有重要的里程碑意義。
近日，有關(guān)機構(gòu)對洮水水庫項目的招標(biāo)、建設(shè)和運營情況進行了全面的評估，為當(dāng)下國內(nèi)開展和推廣公益性PPP項目提供了有益參考。
一、洮水水庫項目實行PPP模式的成果
根據(jù)此次評估，洮水水庫項目的成果主要表現(xiàn)在三個方面：
（一）政府全面實現(xiàn)了公益效益，保障了公眾利益
洮水水庫自2011年下閘蓄水后，運行狀況良好，水庫防洪抗旱、發(fā)電、旅游、供水等社會效益顯著。首先，洮水水庫直接參與了洣水流域茶陵、攸縣、衡東等地的防洪調(diào)控，防洪效果明顯，其防洪等級由原來的10年一遇提高到50年一遇；其次，供水效益凸顯。一方面，可解決下游16.3萬畝農(nóng)田灌溉問題；另一方面，水庫于2015年5月被確定為株洲市第二飲用水水源地，將承擔(dān)茶陵、攸縣乃至整個株洲市區(qū)的飲用供水任務(wù)。
（二）政府緩解了財政壓力，社會資本完成了預(yù)期收益，實現(xiàn)了政府、社會資本的合作共贏
茶陵縣政府減少了財政支出，增加了社會有效供給。洮水電站總裝機69MW，設(shè)計年發(fā)電量1.454億kW·h。因物價調(diào)整，上網(wǎng)電價已有原設(shè)計時的0.348元/kW·h上調(diào)至0.44元/kW·h。根據(jù)電站實際情況，考慮廠用電率1%，計算可得多年平均效益為6207萬元，截至今年3月份，已經(jīng)累計發(fā)電4.8億kW·h，實現(xiàn)產(chǎn)值2.12億元，稅金3133萬元，實現(xiàn)了預(yù)期的設(shè)計，保證了社會資本的正常收益。
（三）政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，提高了公益性PPP項目的運營效率
根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議相關(guān)條款約定，項目的設(shè)計、施工和采購運營由政府部門負責(zé)監(jiān)管，同時，政府部門需協(xié)助項目公司處理與洮水水庫場地周邊所涉及的有關(guān)單位的關(guān)系，保證項目公司從其他政府部門獲得、保持和續(xù)延建設(shè)所需的一切合理需求。此舉讓傳統(tǒng)政府主管的外部接口轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖抗局鞴艿膬?nèi)部接口，轉(zhuǎn)變了政府的職能，提高了項目公司現(xiàn)場解決問題的效率，解決了長期以來由政府主管的水利工程管理上人員超編、工作效率低下等問題。洮水水庫初步設(shè)計方案為建成后常駐人員38人，現(xiàn)有24人，與裝機容量在60MW的南津渡水電站常駐人員600多人相比，形成了鮮明的對比。
二、洮水水庫PPP項目的成功經(jīng)驗
洮水水庫籌建之初，主要存在四大難點：
一是資本金籌集難度大。根據(jù)2003年國家批復(fù)的審查意見，洮水水庫總投資7.531億元，其中茶陵縣需要配套1.19億元，而當(dāng)時茶陵縣的財政總額只有1.0203億元，縣級配套資金難以及時到位。
二是建設(shè)管理難度大。對于縣一級政府來說，要直接承建一個投資建設(shè)達7億多元的工程項目，其技術(shù)、人力、施工、管理和資源配置等方面均存在較大的難度。
三是項目移民任務(wù)大。洮水水庫淹沒土地1661.17公頃，涉及當(dāng)?shù)?個鄉(xiāng)鎮(zhèn)23個村2000多戶居民，近萬人需要遷移，移民安置面廣、量大，設(shè)施復(fù)建任務(wù)艱巨。
四是配套政策不足，難以做到及時響應(yīng)。政策、法律法規(guī)不夠完善，PPP模式還不為市場主體所普遍認識，不同地區(qū)、不同部門對項目的實施態(tài)度和實施后的目標(biāo)認識不同，難以做到及時響應(yīng)。
針對上述難點，項目實施方在實施洮水水庫PPP項目中重點做了三項工作。
（一）項目前期應(yīng)用PPP思維框架對項目的適用性、合法性和市場利益及財政綜合能力等進行了全方位分析
1．重視前期調(diào)研，明確項目策劃目標(biāo)
一是確定頂層設(shè)計，保證資金來源。提出了客觀的測評報告，建議洮水水庫項目從兼顧政府信用和財政實力的綜合因素進行考慮，從政府財力的單一考慮轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^引入社會資本的參與，為公眾創(chuàng)造價值，在項目頂層設(shè)計上實行PPP模式。
二是做好跨部門溝通，明確項目建設(shè)目標(biāo)。水利工程是典型的公共基礎(chǔ)設(shè)施，長期以來主要依賴政府財政性投資并由政府直接組織建設(shè)，當(dāng)時社會資本介入國家大型水利工程在我國還沒有先例。12年前，當(dāng)洮水水庫項目提出PPP模式建設(shè)思路時，當(dāng)?shù)卣鱾€部門還都不太適應(yīng)。項目實施方當(dāng)時拿出了三個意見：一是湖南省發(fā)展改革委的意見；二是財務(wù)顧問和法律顧問的咨詢意見；三是有關(guān)防洪調(diào)度和公益性等優(yōu)先次序的實施安排。經(jīng)過各方面工作的開展，項目最終得到了湖南省水利廳和財政廳的支持。
2．圍繞測評報告，理性定位預(yù)期收益
公益項目的非營利性是對洮水水庫實施PPP項目的最大制約。PPP項目的核心是更有效地為社會提供公共服務(wù)，引入PPP模式能夠幫助地方政府解決“燃眉之急”，但由于缺乏付費機制，一旦投入運營，政府付費就成了剛性債務(wù)，而且在洮水水庫項目中，政府不是像以往項目中經(jīng)常使用的政府擔(dān)保收益的固定回報，項目產(chǎn)生的收益靠的是未來現(xiàn)金流。洮水水庫效益主要集中在發(fā)電和防洪上，經(jīng)過財務(wù)測算，得出洮水水庫項目的收益無法有效覆蓋項目投資本金收益。僅靠每年4500萬元發(fā)電收入，即使30年的經(jīng)營期，社會資本也無法達到收支平衡。因此，在財務(wù)測算論證的基礎(chǔ)上，通過市場需求調(diào)研，最終將特許經(jīng)營期延長至50年，此舉降低了社會資本的收益風(fēng)險，為項目的成功實施打下了堅實的基礎(chǔ)。
雖然項目的要求符合國家發(fā)展改革委、財政部等相關(guān)政府部門的制度規(guī)定，但在進行項目融資時一些銀行認為該項目沒有效益，況且政府也不擔(dān)保收益，最后可能連利息都收不回來，所以不愿給資金支持。項目實施方認為，水庫建成能發(fā)電、供水，這樣的能源項目會越來越少，再加上這屬于大型水庫，將來發(fā)電電價有可盈利點?；谶@樣的判斷，項目實施方輾轉(zhuǎn)廣東找到工商銀行貸來了部分款項，最終貸資4.77億元投入水庫建設(shè)。
3．根據(jù)財務(wù)模型，科學(xué)設(shè)計項目方案
政府和企業(yè)聯(lián)姻，政府要的是高質(zhì)量的社會公共服務(wù)，企業(yè)要的是經(jīng)濟效益，政府和企業(yè)都要考慮自己的投資回報預(yù)期。如果設(shè)計方案不合理，投資回報不確定，政府的社會公益效益難以得到發(fā)揮。通過對市場的相關(guān)要素進行分析，對市場的需求進行評估，并根據(jù)政府相關(guān)政策制度及項目管理建設(shè)和運營收益進行推算，項目實施方提出三點建議：
（1）深挖項目商業(yè)價值，采取“1+3”捆綁開發(fā)模式。將洮水水庫工程項目與二級電站開發(fā)項目、城市供水的優(yōu)先權(quán)、洮水水庫旅游開發(fā)項目一并打包給投資商。這種打包捆綁的方式不是簡單的組合發(fā)包，而是緊密結(jié)合項目實際發(fā)揮資源優(yōu)勢，經(jīng)過策劃、合理設(shè)計出的業(yè)務(wù)模式。捆綁開發(fā)的模式為項目提供了穩(wěn)定的現(xiàn)金流收益，增強了對投資商的吸引力。
（2）遵守水利行業(yè)季節(jié)性規(guī)律，采取“一并二”的招標(biāo)形式節(jié)約成本。把投資人的選擇與施工單位的選擇有機地融為一體，節(jié)省了工程招標(biāo)的時間成本，契合了水利項目設(shè)計的工期。因為水電工程的工期非常特殊，對節(jié)流、蓄水都有嚴(yán)格的時間要求，如果錯過一個雨季，效益就會延后一年。因此，在特許經(jīng)營協(xié)議中允許已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目的中標(biāo)人，如果中標(biāo)人的聯(lián)合體成員具有承擔(dān)本工程施工的資質(zhì)，工程施工可不進行施工招標(biāo)，由中標(biāo)人中具有施工資質(zhì)的企業(yè)直接進行工程的建設(shè)。這也與目前國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)于政府與社會資本合作伙伴選擇的公開、透明機制文件的要求規(guī)定相符。
（3）邊界條件清晰，形成了完備的合同條款。一是政、企職能邊界清晰。根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，洮水水庫移民安置由政府組織實施，社會資本負責(zé)水庫建設(shè)和運營；二是資金使用邊界清晰，專項資金定向支持移民工作。洮水水庫移民相關(guān)費用由政府包干使用，且在移民啟動資金組成上，協(xié)議中還明確規(guī)定國家投入的公益性資金補助由縣政府直接用于移民安置，社會資本投入的資金主要用于水庫建設(shè)上，使有限的資金發(fā)揮出最大的作用；三是回報清晰，形成了完整的契約。項目的收益來自于社會資本的經(jīng)營收益，政府不承諾固定投資回報，也沒有做財政承諾兜底，并且明確告知社會資本涉及公眾利益條款不可談判，在財政稅收優(yōu)惠政策和移民優(yōu)惠政策方面做了平衡，這樣就保證了縣里的財政收入和移民安置的正常進行；四是在項目的競爭性建設(shè)規(guī)劃上也做了明確規(guī)定。政府保證不再將洮水水庫項目特許權(quán)部分或全部地授予給第三方，除非項目公司因故未能履行本協(xié)議項目公司的責(zé)任和義務(wù)而失去了該項目的特許權(quán)，保證了社會資本收益的可持續(xù)性。
這些要點構(gòu)成了項目成功的關(guān)鍵因素，主要體現(xiàn)在以下兩方面：首先，可行的項目方案設(shè)計為后續(xù)的工作打下了基礎(chǔ)；其次，依法公開招標(biāo)規(guī)避了政策風(fēng)險，使項目實施少走彎路。
（二）項目建設(shè)期政府部門對PPP項目管理職責(zé)的劃分實現(xiàn)了部門之間的有效協(xié)同
目前，我國PPP模式的政策規(guī)范還不完善，實踐中也并未明確PPP模式中政府職能管理的設(shè)置。洮水水庫項目建設(shè)之初，茶陵縣委、縣政府就成立了“茶陵縣洮水水庫工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，該領(lǐng)導(dǎo)小組由茶陵縣人大常委會主任直接領(lǐng)導(dǎo)，實行人員統(tǒng)一調(diào)度，工作職能統(tǒng)一劃分，負責(zé)政府各個部門之間PPP事項的協(xié)調(diào)管理，為投資人提供政策、技術(shù)等支持；在項目建設(shè)中期，該領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)協(xié)助項目公司處理與洮水水庫場地周邊所涉及的有關(guān)單位的協(xié)調(diào)和溝通，為其提供穩(wěn)定的政策支持，確保社會資本安心建設(shè)項目，保證項目如期建成。現(xiàn)在來看，這樣一個完善的工作體系在2004年就得以建立，無疑具有很強的前瞻性。
（三）項目運營中科學(xué)界定政府的公益性部分和社會資本經(jīng)營性部分的責(zé)權(quán)關(guān)系
從洮水水庫項目來分析，對于投資規(guī)模大、回報周期長的公益性項目，在執(zhí)行公益性方面涉及大量政府關(guān)系的處理，社會資本在運營過程中兼顧公益性的難度大，運營中還需要政府給予配套的支持。
在項目建成后，為完成水庫與庫區(qū)相關(guān)公益事業(yè)的對接，茶陵縣政府將公益性職能剝離出來，成立了洮水水庫管理局并派駐了4名政府人員，負責(zé)為社會資本持續(xù)提供政策支持、跟進和協(xié)調(diào)處理政府與企業(yè)之間的事宜。
其次是在行使庫區(qū)的公益職能和行政管理上，社會資本行使經(jīng)營權(quán)，避免了項目公司替代政府既行使行政管理又行使經(jīng)營管理的現(xiàn)象，保證了項目的規(guī)范運營，為社會資本提供了良好的經(jīng)營環(huán)境，充分實現(xiàn)了項目價值最大化。
在項目建設(shè)和運營過程中，曾經(jīng)遇到過物價上漲、金融危機、柴油緊張等一系列不利因素，由于是總價包干合同，導(dǎo)致建安資金比當(dāng)初預(yù)算的要高出不少，施工單位和項目公司就此出現(xiàn)過扯皮現(xiàn)象，茶陵縣政府派駐人員代表政府從中進行了積極協(xié)調(diào)。2007年的圣帕臺風(fēng)導(dǎo)致圍堰沖毀后，社會資本參與公益事業(yè)建設(shè)、管理的靈活性、優(yōu)越性立竿見影，修復(fù)資金迅速到位，僅用3天時間就恢復(fù)了圍堰施工。這些舉措，既幫助政府較好地實現(xiàn)了工程建設(shè)質(zhì)量控制的預(yù)期目標(biāo)，也在政府與社會資本之間起到了關(guān)鍵的協(xié)調(diào)作用。
三、公益事業(yè)實施PPP項目時需關(guān)注的問題
（一）對PPP項目的識別和判斷
相比英國等發(fā)達國家，國內(nèi)的PPP項目尚處于初期階段，同時由于缺乏全國性的PPP項目法規(guī)，相關(guān)的招投標(biāo)流程也不規(guī)范，市場上真正成功實施的PPP項目相對較少。在甄別項目時需要注意以下幾點：
第一，建立盈利模式，沒有盈利就沒有PPP。PPP的本意是讓社會資本來經(jīng)營，利用社會資本專業(yè)的經(jīng)營管理能力來提高效率。
第二，凡是政府做任何保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的項目，都不屬于真正的PPP項目。
第三，國內(nèi)外大量失敗的PPP項目，很大程度上是因為投資回報機制沒有理順，合理的回報機制能夠理性分配項目風(fēng)險，保證項目持續(xù)、健康運行。
（二）政府需從“裁判員”向“服務(wù)員”的角色轉(zhuǎn)換
在PPP項目中，政府的角色需要重新定位，不再是“裁判員”的角色，而是要與社會資本建立的一種新型伙伴關(guān)系。社會資本負責(zé)項目建設(shè)及建設(shè)資金、人員、施工和管理；政府部門主要發(fā)揮著服務(wù)和協(xié)調(diào)的作用，只有實現(xiàn)政企分開、政事分開，才能真正轉(zhuǎn)變政府職能。
（三）領(lǐng)導(dǎo)班子要建立長期有效的溝通機制
PPP項目大部分都是投資規(guī)模大、投資回報期長的項目，應(yīng)注意完善政府工作的銜接與溝通機制的建設(shè)。從洮水水庫項目建設(shè)實踐來看，為避免政府換屆以及領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整給項目執(zhí)行、運營帶來的風(fēng)險，在項目建設(shè)前期、建設(shè)期和建成后運營的各個階段，始終由來自當(dāng)?shù)匕l(fā)展改革委、水利局等部門的政府工作人員組成的隊伍，承擔(dān)著政府和社會資本之間大量的溝通與銜接工作，從而確保了項目的順暢進行。
