環(huán)保項目招投標工作常見問題釋疑
目前，環(huán)境保護工作日益受到各方重視，大部分環(huán)境保護項目都通過招標方式進行。但是，在實踐中發(fā)現由于部分招標人或投標人對相關法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)范的不熟悉，以及對招投標工作內涵的不了解，導致項目運作過程中出現了不同程度的亂象，既損害了招標人和投標人各自的利益，也浪費了其他相關方和社會資源，需要引起高度關注。
招標人常見的問題
招標人常見的問題包括設定不合理的條件限制投標人或潛在投標人；設定的技術要求和技術標準或嚴苛或模糊；設定的合同主要條款粗疏等。
案例一
使用國有資金的某招標人采購污水處理工程，內容包括土建工程、管網安裝工程、設備采購及安裝調試等，招標文件中設定了最高投標限價，提供了設備清單及其技術參數；要求投標人具有環(huán)保工程專業(yè)承包三級及以上資質，或市政工程專業(yè)承包三級及以上資質，并要求在投標文件中提交針對本項目的設計方案和設計圖紙。
分析
從上述情況可以看出，招標人的初衷是想通過招標方式，選擇一家總承包單位，開展設計、設備采購、施工總承包工作。這就要求投標人應具有設計、采購、施工總承包資質。
筆者認為，招標人在對本項目的投標人資格條件中，沒有設定投標人具備設計資質是問題關鍵所在。另外，在沒有施工設計圖紙（或設計方案）和工程量清單、只有設備清單的情況下，也不宜采用一階段招標（單封制招標）的方式，而應采用兩階段招標的方式，即先開設計標，后開商務標。
《建筑法》第十三條規(guī)定，“從事建筑活動的建筑施工企業(yè)、勘察單位、設計單位和工程監(jiān)理單位，按照其擁有的注冊資本、專業(yè)技術人員、技術裝備和已完成的建筑工程業(yè)績等資質條件，劃分為不同的資質等級，經資質審查合格，取得相應等級的資質證書后，方可在其資質等級許可的范圍內從事建筑活動”。第二十六條規(guī)定，“承包建筑工程的單位應當持有依法取得的資質證書，并在其資質等級許可的業(yè)務范圍內承攬工程。禁止建筑施工企業(yè)超越本企業(yè)資質等級許可的業(yè)務范圍或者以任何形式用其他建筑施工企業(yè)的名義承攬工程”。第六十五條規(guī)定，“發(fā)包單位將工程發(fā)包給不具有相應資質條件的承包單位的，或者違反本法規(guī)定將建筑工程肢解發(fā)包的，責令改正，處以罰款”。
《建設工程質量管理條例》第二十五條規(guī)定，“施工單位應當依法取得相應等級的資質證書，并在其資質等級許可的范圍內承攬工程。禁止施工單位超越本單位資質等級許可的業(yè)務范圍或者以其他施工單位的名義承攬工程”。
《建設工程勘察設計資質管理規(guī)定》第三條規(guī)定，“從事建設工程勘察、工程設計活動的企業(yè)，應當按照其擁有的注冊資本、專業(yè)技術人員、技術裝備和勘察設計業(yè)績等條件申請資質，經審查合格，取得建設工程勘察、工程設計資質證書后，方可在資質許可的范圍內從事建設工程勘察、工程設計活動”。
對照《建筑法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程勘察設計資質管理規(guī)定》，本項目要求投標人提供設計方案和設計圖紙，開展相關的設計工作，必須由具有設計資質的投標人才能完成，如果投標人沒有設計資質，顯然違反了相關法律法規(guī)，同時招標人將本項目發(fā)包給不具有相應資質條件的承包單位，也將會因違法而受到處罰。
《建設工程工程量清單計價規(guī)范》GB50500—2013第3.1.1條和第4.1.2條明確規(guī)定，“使用國有資金投資的建設工程發(fā)承包，必須采用工程量清單計價”，“招標工程量清單必須作為招標文件的組成部分?！毙枰赋龅氖牵@兩條是上述規(guī)范的強制性條文，住房城鄉(xiāng)建設部第1567號公告規(guī)定，強制性條文必須嚴格執(zhí)行。
此時本項目還未開展設計工作，沒有設計方案和設計圖紙，無法編制工程量清單，故招標人采用一階段招標的方式，不符合規(guī)范。
正確的做法是，招標人采用兩階段方式招標，同時允許投標人采用聯合體方式投標，這樣就可以避免上述不合法、不合規(guī)的情形發(fā)生。
案例二
某招標人采購污水處理設備，項目內容包括設備的采購、運輸、安裝、調試。招標文件規(guī)定投標人的資格條件之一為必須具備機電安裝三級及以上資質。招標文件規(guī)定設備交貨時間為合同簽訂后15天，要求投標人在投標文件中填報項目完工時間。
分析
本案例項目內容簡單，即通過公開招標采購設備，要求投標人中標后提交設備，并對設備進行安裝、調試，驗收合格后交付招標人使用。招標人的意圖就是中標人在合同簽訂后最遲15天內完成前述所有工作，但由于招標人的工作失誤，導致招投標結果差之千里。
1.把“設備交貨時間”與“項目完工時間”混為一談
所謂設備交貨時間，就是供貨合同簽訂后，供貨方把設備運送到指定地點的時間。該時間包括設備生產制造時間、運輸時間。
所謂項目完工時間，就是項目土建工程實施、設備采購及其安裝工程實施完成、驗收合格的時間。
本項目沒有土建工程，因此項目完工時間就是設備生產制造時間、運輸時間、安裝調試時間、竣工驗收時間四種時間之和。
從招標文件的描述可以看出，招標人把上述兩個時間混淆了，雖然在招標文件中規(guī)定了設備交貨時間，但沒有規(guī)定項目完工時間，而是讓投標人在投標文件中自己填報項目完工時間。其結果是，部分投標人填報的設備交貨時間是供貨合同簽訂后15天，而項目完工時間是供貨合同簽訂后60天，甚至還有90天。
2.招標文件未對“設備交貨”、“項目完工”的概念進行界定
評標時，評標委員會中的業(yè)主代表認為完工時間超過供貨合同簽訂后15天的，應按無效投標處理，因為項目完工時間是實質性因素，而完工時間超過供貨合同簽訂后15天這種狀況與業(yè)主的意圖完全相悖。評標委員會中的其他成員則無法認同這一看法，原因有三：首先設備交貨時間和項目完工時間是兩個完全不同的時間概念，是業(yè)主自己混淆了；其次招標文件沒有規(guī)定項目完工的具體時間界限；其三招標文件沒有對設備交貨時間和項目完工時間進行界定，沒有在招標文件中將這兩種時間規(guī)定為同一時間。
評標委員會只能按招標文件和慣例進行評審，其結果自然令招標人頗為失望。
案例三
某招標人以政府采購服務的方式，通過公開招標采購某城市濕地公園管護服務，允許供應商組成聯合體進行投標，對投標供應商除設定一般性資格條件外，還設有特殊條件，即單一投標供應商應具備有效的一級物業(yè)管理企業(yè)資質，或具備兩個以上類似業(yè)績，聯合體投標供應商應具備有效的一級物業(yè)管理企業(yè)資質和兩個以上類似業(yè)績；同時要求投標供應商提交上一年度經審計的財務報告。招標文件對類似業(yè)績進行了界定。在評分項目中，招標文件又把供應商的業(yè)績、財務狀況確定為評分因素。
分析
本案例的問題是將同一個因素，既作為資格條件進行審查，又作為評分條件進行評審。
將同一因素既確定為資格條件，又確定為評分條件，或者只能確定為其中一種條件，在工程項目的招投標工作中沒有任何限定。而在政府采購貨物、服務的招投標工作中，對此卻有明確的規(guī)定，財政部頒布的《關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》（財庫〔2007〕2號）第四條規(guī)定，“投標人的資格條件，不得列為評分因素”。四川省財政廳頒發(fā)的《四川省政府采購評審工作規(guī)程》（川財采〔2012〕54號）第二十二條規(guī)定，“招標文件將投標人的資格條件列為評分因素的，評審委員會應當拒絕評審?！?/span>
對照上述規(guī)定，本案例中招標人的做法顯然違規(guī)。
不久前，財政部發(fā)布第304號政府采購信息公告，對某招標有限公司做出了責令整改的處理決定，其原由之一就是該公司將投標人的資格條件列為評分因素，處理的依據就是《財政部關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》。
二、投標人常見問題
投標人常見的問題有已標價工程量清單與招標工程量清單不符；只重視報價表、不關注投標函；未實質響應招標文件要求；不按招標文件規(guī)定進行承諾；投標文件中的證明文件不全或不實，無法證明相關事項等。
案例四
某污水處理廠招標采購多臺（套）大型污水處理設備，要求投標人具有設備供貨、安裝、培訓等能力和業(yè)績，以及良好的財務盈利狀況，盈利狀況以經審計的公司近期年度財務報告為依據。
一家投標人在投標文件中提供的經審計的報告，是針對該投標人前任領導的離任審計報告。
另一家投標人在投標文件中提供的經審計的公司年度財務報告，兩位注冊會計師只蓋有執(zhí)業(yè)印章，沒有簽字；亦沒有主任會計師的執(zhí)業(yè)證明文件和會計師事務所的營業(yè)執(zhí)照等。
分析
第一家投標人提供的報告，雖然是經審計的報告，報告中也有公司近期財務數據，有盈利，但該報告的審計對象不是公司，而是個人。這就是投標人沒有實質響應招標文件要求的具體體現。
第二家投標人提供的報告，筆者認為是無效報告。財政部發(fā)布的《關于注冊會計師在審計報告上簽名蓋章有關問題的通知》（財會〔2001〕1035號）、《獨立審計具體準則第7號——審計報告》（財會〔2003〕11號）兩份文件中，都明確規(guī)定注冊會計師在審計報告上必須同時簽名并蓋執(zhí)業(yè)印章方為有效。財會〔2001〕1035號文件中，還特別對兩種不同類型的會計師事務所，由合伙人會計師與負責項目的會計師簽名蓋章，或主任會計師與負責項目的會計師簽名蓋章，做了詳細說明。因此，沒有注冊會計師及主任會計師（或合伙人會計師或受托注冊會計師）簽名的審計報告，是無效審計報告。
案例五
招標人為某政府機關事務管理局，其采購的室內空氣凈化治理服務項目，凈化治理范圍是2棟辦公大樓和1棟食堂大樓，建筑面積4.71萬平方米，凈化治理的內容為裝修材料和家具中釋放到室內空氣中的甲醛、苯、氨等對人體有毒有害的元素。招標人設定了特殊的符合性條件：參加治理服務的人員不少于10人，其中3人須具備相關機構頒發(fā)的室內空氣治理職業(yè)證書，所有人員必須提供社保繳納證明文件。
參與投標的一家供應商是有限責任公司，其法定代表人是事業(yè)單位停薪留職人員，不繳納社會保障資金。公司不知出于何種原因，將應由公司繳納的職工社保資金發(fā)給職工，由職工個人自行繳納。該公司在投標文件中對此做了說明。但是，該公司并沒有將職工個人自行繳納的社保證明裝訂在投標文件中。
分析
這是一個典型案例。事業(yè)單位停薪留職人員創(chuàng)辦企業(yè)，符合當前“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的政策，然而，法定代表人的特殊身份，不是公司拒絕為職工繳納社保的理由。
企業(yè)職工繳納的社會保障資金，有兩部分：一部分是按職工個人工資收入的一定比例在職工自己的工資收入中提取繳納的資金，即個人繳納部分；另一部分是按職工個人工資收入的一定比例在企業(yè)的收入中提取繳納的資金，即單位繳納部分。筆者認為，《政府采購法》第二十二條規(guī)定的供應商有依法繳納社會保障資金的良好記錄，針對的就是第二部分。
供應商將應由單位繳納的資金發(fā)給職工個人，由職工個人將自己繳納的資金和單位繳納的資金一并繳納，雖有一定的合理性，但并不合規(guī)。因為這將導致職工只能在個人賬戶中繳納養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險，而無法繳納工傷保險和失業(yè)保險。
就本案而言，供應商沒有把職工繳納社保的證明從職工那里收集整理后裝訂到投標文件中，就是沒有實質性響應招標文件。因此，只能按未實質性響應招標文件的要求否決其投標。
三、改變此類狀況的途徑
上述案例中的各類狀況，招標人和投標人都有需改進之處。
對招標人而言，招標人在發(fā)布招標文件前對招標文件進行認真論證審核，是完善招標文件的重要一環(huán)，也是提高招標工作質量的體現。筆者認為，建立招標文件專家論證制度，落實注冊招標師審核簽字制度，建立責任追究、經濟賠償制度等不失為一種完善招標文件質量、提高招標工作效率和水平的良好舉措。
對投標人而言，加強學習，全面掌握招標投標和政府采購方面的法律法規(guī)，提高發(fā)現問題及解決問題的能力，至關重要。
投標人在獲取招標文件并閱讀審核后，一旦發(fā)現有明顯的不合理之處，應及時提出質疑，這是投標人的權力，這樣做有利于投標人更好地編制投標文件，提高投標文件質量，也有利于招標人完善招標文件，更好地服務于投標人。
《招標投標法》第六十五條，《招標投標法實施條例》第二十二條、第四十四條、第五十四條、第六十條，《政府采購法》第五十一條、第五十二條、第五十五條，《政府采購法實施條例》第五十三條等，都是有關質疑和投訴的規(guī)定，投標人應合理利用這一權利。
