PPP資格預(yù)審應(yīng)該把握的10個要點
PPP項目的采購階段，是連接PPP項目準(zhǔn)備階段和PPP項目執(zhí)行階段的重要階段，也是PPP項目全生命周期中承上啟下的一個重要環(huán)節(jié)。根據(jù)我國PPP相關(guān)文件規(guī)定，PPP項目采購均應(yīng)當(dāng)實行資格預(yù)審。
而據(jù)筆者研究，PPP項目的資格預(yù)審，總體上看與《政府采購法實施條例》中所規(guī)定的一般得政府采購項目，以及《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》中所規(guī)定的工程建設(shè)項目的資格預(yù)審程序大體相似，但在一些個別環(huán)節(jié)、具體要求和操作細(xì)節(jié)等方面，也存在著某些獨特特點和差異。
在此，筆者謹(jǐn)就PPP項目采購中的資格預(yù)審特點進(jìn)行研究分析，并且總結(jié)歸納出了PPP項目采購資格預(yù)審的十大要點，以供業(yè)界同行參考。
PPP資格預(yù)審強制實行
《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113號，以下簡稱“財政部113號文”）第十三條規(guī)定：“項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。項目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作……”
在《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號，以下簡稱“財政部215號文”）第五條規(guī)定，“PPP項目采購應(yīng)當(dāng)實行資格預(yù)審”。法條中的“應(yīng)當(dāng)”與“必須”同義。因此，對PPP項目而言，相關(guān)文件要求在項目采購階段強制實行資格預(yù)審。
PPP資格預(yù)審本質(zhì)是市場測試
需要特別指出的是：PPP項目的資格預(yù)審，不是嚴(yán)格意義上的資格審查，而是一項兼具市場測試和資格審查為一體的活動。
財政部113號文第十三條和財政部215號文第五條規(guī)定：“項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭……?！?
由此可知，PPP項目強制實行資格預(yù)審的目的，主要在于對項目的市場響應(yīng)程度進(jìn)行測試，而非嚴(yán)格意義上的資格審查。
PPP采購無須發(fā)布資格預(yù)審文件
財政部113號文第十四條第二款規(guī)定：“資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法，以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點?！?
財政部215號文第六條第二款規(guī)定：“資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、是否限定參與競爭的合格社會資本的數(shù)量及限定的方法和標(biāo)準(zhǔn)、以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點?！?
從上述規(guī)定中可以看出，PPP項目實行資格預(yù)審時，項目實施機構(gòu)無須編制資格預(yù)審文件，而是用較為詳細(xì)的資格預(yù)審公告代替了資格預(yù)審文件，并在資格預(yù)審公告中直接注明申請人提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點。
PPP資格預(yù)審應(yīng)當(dāng)組建評審小組
財政部215號文第七條規(guī)定：“項目實施機構(gòu)、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立評審小組，負(fù)責(zé)PPP項目采購的資格預(yù)審和評審工作?！备鶕?jù)這一規(guī)定，PPP項目采購實施機構(gòu)或者采購代理機構(gòu)，不得自行對PPP項目資格預(yù)審申請人進(jìn)行資格審查，而應(yīng)當(dāng)依法組建評審小組，由評審小組負(fù)責(zé)資格預(yù)審工作。
實施機構(gòu)可自行選定資格預(yù)審專家
財政部113號文第十六條和財政部215號文第七條規(guī)定：“評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定，但評審專家中應(yīng)至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審?！?
依據(jù)這一規(guī)定，PPP項目評審小組的評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定，但評審小組成員當(dāng)中必須包括1名財務(wù)專家和1名法律專家。
投資人通過資格預(yù)審資格仍可變
財政部113號文第十四條和財政部215號文第六條規(guī)定：“……資格預(yù)審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發(fā)生變化的，應(yīng)及時通知項目實施機構(gòu)?！边@一規(guī)定意味著，PPP項目資格預(yù)審的社會投資人在PPP項目主合同簽訂之前，其資格可以發(fā)生變化。依據(jù)這一規(guī)定，如供應(yīng)商組成聯(lián)合體參與PPP項目競爭，在該聯(lián)合體通過資格預(yù)審后，其聯(lián)合體成員依然可增減和更換，但在其資格發(fā)生變化時，需履行通知項目實施機構(gòu)的義務(wù)。這點與工程項目招標(biāo)差異甚大，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第三十七條第二款的規(guī)定：“……聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請文件前組成。資格預(yù)審后聯(lián)合體增減、更換成員的，其投標(biāo)無效。”
資格預(yù)審響應(yīng)期不少于15工作日
財政部113號文第十四條和財政部215號文第六條規(guī)定：“資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。……提交資格預(yù)審申請文件的時間，自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日?！?
依據(jù)《政府采購法實施條例》第二十一條的規(guī)定，其他政府采購項目提交資格預(yù)審申請文件的時間，自公告發(fā)布之日起不得少于5個工作日，而依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的相關(guān)規(guī)定，工程建設(shè)項目自資格預(yù)審文件停止發(fā)售之日起不得少于5日。
相比之下，相關(guān)文件要求PPP項目預(yù)留給申請人的資格預(yù)審響應(yīng)期，比普通政府采購項目和工程建設(shè)項目都要長很多，這與PPP項目一般情況下投資規(guī)模較大、交易結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜的客觀情況不無關(guān)系。
3家以上通過預(yù)審方可編制采購文件
財政部215號文第八條規(guī)定：“項目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；項目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在調(diào)整資格預(yù)審公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審；經(jīng)重新資格預(yù)審后合格社會資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式?！?
根據(jù)215號文的這一規(guī)定，PPP項目應(yīng)在通過資格預(yù)審的社會資本達(dá)到3家以上時，方可進(jìn)入采購文件的準(zhǔn)備階段，如通過資格預(yù)審的社會資本不足三家，應(yīng)當(dāng)依法重新組織資格預(yù)審，不得改用資格后審等辦法直接進(jìn)行采購。
重新預(yù)審仍不足3家可變更采購方式
財政部113號文第十三條規(guī)定：“……項目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式?！苯Y(jié)合該文件第十一條的規(guī)定，PPP項目實施方案的內(nèi)容中，應(yīng)當(dāng)包括“采購方式選擇”這一部分內(nèi)容。
PPP項目采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞剑凑找?guī)定在實施方案中詳細(xì)闡述選擇某一采購方式的具體理由和依據(jù)。
根據(jù)財政部113號文、財政部215號文的相關(guān)規(guī)定，在二次資格預(yù)審時，通過資格預(yù)審的社會資本仍不足三家的，方可調(diào)整實施方案中確定的采購方式。
未參加資格預(yù)審亦有機會參與競爭
財政部215號文第九條有這樣的規(guī)定：“項目采購文件應(yīng)當(dāng)包括采購邀請、競爭者須知……以及是否允許未參加資格預(yù)審的供應(yīng)商參與競爭并進(jìn)行資格后審等內(nèi)容。”
根據(jù)這一規(guī)定，項目實施機構(gòu)可根據(jù)PPP項目的特點和市場競爭狀況，允許未參加資格預(yù)審的社會投資人參與下一階段的投標(biāo)、競爭性談判或競爭性磋商。但是，如允許未參加資格預(yù)審的供應(yīng)商參與后一階段的競爭，應(yīng)當(dāng)在評審中增加資格審查環(huán)節(jié)。
