PPP項(xiàng)目的基金模式項(xiàng)目操作全程指引
一、操作基礎(chǔ)
PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫(xiě)，常譯為“公共-私營(yíng)-合作機(jī)制”，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會(huì)力量)以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會(huì)力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實(shí)現(xiàn)使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。
PPP模式本質(zhì)上是政府與社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、社會(huì)評(píng)價(jià)”的良性互動(dòng)格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機(jī)制和制度設(shè)計(jì)。推廣PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行，可以將適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)也給企業(yè)帶來(lái)合理的投資回報(bào)，同時(shí)也能夠增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運(yùn)行的效率和能力。
PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施主要包括項(xiàng)目選擇、社會(huì)力量合作伙伴確定、組建項(xiàng)目公司、融資、建設(shè)、運(yùn)行管理等過(guò)程。項(xiàng)目收入來(lái)源主要分三類(lèi)，一是完全依靠使用者付費(fèi)，二是政府支付服務(wù)費(fèi)用，三是前兩種方式的結(jié)合。
PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運(yùn)營(yíng)等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費(fèi)”，但它更強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)與私人部門(mén)的全過(guò)程合作。
二、總體要求
1.打破地域壟斷和所有制限制。
政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類(lèi)社會(huì)資本參與項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等;鼓勵(lì)有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)性企業(yè)通過(guò)兼并、收購(gòu)，跨地域參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，培育具有開(kāi)拓國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)能力的大型市政公用服務(wù)企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵(lì)以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行打包，擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模。
2.落實(shí)費(fèi)價(jià)政策。
將市政公用服務(wù)價(jià)格收費(fèi)或政府支付服務(wù)費(fèi)作為合作伙伴的經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源。政府要合理確定費(fèi)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制，在合作伙伴履約的前提下及時(shí)足額支付服務(wù)費(fèi)和補(bǔ)貼，既保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務(wù)費(fèi)應(yīng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序確定，并納入地方財(cái)政預(yù)算管理。向用戶(hù)收費(fèi)的各類(lèi)市政公用產(chǎn)品價(jià)格，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行成本監(jiān)審并及時(shí)調(diào)整到位，價(jià)格不到位的，政府應(yīng)予以補(bǔ)貼。
城鎮(zhèn)綜合管廊項(xiàng)目要明確各入廊管線(xiàn)行業(yè)費(fèi)用分?jǐn)偤蛢r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。
3.規(guī)范運(yùn)行操作。
按照城鎮(zhèn)市政公用各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃篩選適宜PPP的項(xiàng)目，強(qiáng)化項(xiàng)目前期策劃和論證，做好信息公開(kāi);通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合作伙伴，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，由政府與市場(chǎng)主體合作組建項(xiàng)目公司(SPC)，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管養(yǎng)和服務(wù);政府與合作伙伴、項(xiàng)目公司通過(guò)合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責(zé)、利;強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程監(jiān)管。
1、做好項(xiàng)目前期論證。
開(kāi)展PPP項(xiàng)目的可行性論證是決定項(xiàng)目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項(xiàng)目要符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的要求，加強(qiáng)前期策劃，可委托有一定業(yè)績(jī)和能力的設(shè)計(jì)或咨詢(xún)機(jī)構(gòu)編制實(shí)施方案。實(shí)施方案應(yīng)包括項(xiàng)目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線(xiàn)、服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃條件和土地落實(shí)情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來(lái)源、財(cái)務(wù)測(cè)算與風(fēng)險(xiǎn)分析、實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。
城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門(mén)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專(zhuān)家以及各利益相關(guān)方共同對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行充分論證，確保項(xiàng)目的可行性和可操作性，以及項(xiàng)目財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。實(shí)施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實(shí)施。
2、通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合作伙伴。
城市政府應(yīng)及時(shí)將項(xiàng)目?jī)?nèi)容，以及對(duì)合作伙伴的要求、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會(huì)公布，確保各類(lèi)市場(chǎng)主體平等參與競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)按照《國(guó)家招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的公開(kāi)招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價(jià)格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。
3、簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。
城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項(xiàng)目名稱(chēng)、內(nèi)容;范圍、期限、經(jīng)營(yíng)方式;產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn);服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機(jī)制;特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)政府與特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和義務(wù)，履約擔(dān)保;特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后項(xiàng)目移交的方式、程序及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn);項(xiàng)目終止的條件、流程和終止補(bǔ)償;違約責(zé)任;爭(zhēng)議解決方式等內(nèi)容;以及其他需要約定的事項(xiàng)。
4、籌組項(xiàng)目公司。
中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)按合同進(jìn)行設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等;項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，在合同經(jīng)營(yíng)期內(nèi)享有項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項(xiàng)目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿(mǎn)后必須無(wú)償移交政府。
4.把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
一是建立長(zhǎng)期的政府與企業(yè)合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面的綜合優(yōu)勢(shì)，讓“專(zhuān)業(yè)人做專(zhuān)業(yè)事”。
二是建立合理的利益共享機(jī)制。通過(guò)政府核定經(jīng)營(yíng)收費(fèi)價(jià)格以及以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”。
三是建立平等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。政府和社會(huì)資本應(yīng)該平等參與、誠(chéng)實(shí)守信，按照合同辦事，依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過(guò)度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要承擔(dān)國(guó)家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀(guān)風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。
四是建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。政府對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管和綜合考核評(píng)價(jià)，認(rèn)真把握和確定服務(wù)價(jià)格和項(xiàng)目收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評(píng)估、價(jià)格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管控和退出機(jī)制，禁止政府為項(xiàng)目擔(dān)保，防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)按約堅(jiān)決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時(shí)退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對(duì)防范企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理能力不足引發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)注意及時(shí)規(guī)避。
5.實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)，完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。
根據(jù)行業(yè)經(jīng)營(yíng)特性，分類(lèi)明確財(cái)政、用地、價(jià)格以及行業(yè)管理的重點(diǎn)政策，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的可持續(xù)的投資、補(bǔ)貼與價(jià)格協(xié)同機(jī)制。形成合理的項(xiàng)目篩選、推出和開(kāi)放過(guò)程，強(qiáng)化項(xiàng)目策劃，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，建立引資項(xiàng)目長(zhǎng)效機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目具體情況制定針對(duì)性的招商合作方式和條件，重點(diǎn)推進(jìn)條件成熟項(xiàng)目的招商招標(biāo)工作。各部門(mén)不得另行設(shè)置限制民間投資進(jìn)入的附加條件。
6.試點(diǎn)先行，逐步規(guī)范。
優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠(chǎng)網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠(chǎng)網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴(kuò)建和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中，優(yōu)先選擇條件相對(duì)成熟的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)，通過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴(kuò)大對(duì)社會(huì)資本全面開(kāi)放提供指導(dǎo)。
7.建立信用評(píng)級(jí)和黑名單制度。
各地要依托專(zhuān)業(yè)信用評(píng)價(jià)體系對(duì)項(xiàng)目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進(jìn)行評(píng)價(jià)，信用評(píng)級(jí)將作為金融和財(cái)政支持的參考。對(duì)合作企業(yè)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)建立黑名單制度，對(duì)于列入黑名單的企業(yè)和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)將予以通報(bào)。
三、 PPP項(xiàng)目的融資方式入標(biāo)題
PPP項(xiàng)目由于投資金額規(guī)模大，投資期限長(zhǎng)，通常會(huì)借用一些金融工具，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。例如：銀團(tuán)貸款，融資租賃，工程保理貿(mào)易融資，資產(chǎn)證券化，基金等進(jìn)行一系列結(jié)構(gòu)化安排。
1.銀團(tuán)貸款
全球PPP項(xiàng)目融資最常用的融資工具，它是PPP項(xiàng)目公司通過(guò)向一家或幾家銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)出委托函，通過(guò)銀行間市場(chǎng)按相同條件組織幾家甚至十幾家，幾十家銀行參與的銀團(tuán)。銀團(tuán)貸款是項(xiàng)目融資中分散風(fēng)險(xiǎn)最有效的方法，同時(shí)，也是保證PPP項(xiàng)目融資順利實(shí)施，保護(hù)投資者利益最好的模式。
2.融資租賃
集融資與融物、貿(mào)易與技術(shù)更新于一體的新型金融產(chǎn)業(yè)。由于其融資與融物相結(jié)合的特點(diǎn)，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)租賃公司可以回收、處理租賃物，因而在辦理融資時(shí)對(duì)企業(yè)資信和擔(dān)保的要求不高，所以非常適合中小企業(yè)融資。融資租賃屬于表外融資，不體現(xiàn)在企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表的負(fù)債項(xiàng)目中，不影響企業(yè)的資信狀況。
3.工程保理
工程保理又稱(chēng)托收保付，PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，銷(xiāo)售方將其現(xiàn)在或?qū)?lái)的基于其與買(mǎi)方訂立的貨物銷(xiāo)售/服務(wù)合同所產(chǎn)生的應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓給保理商（提供保理服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)），由保理商向其提供資金融通、進(jìn)口商資信評(píng)估、銷(xiāo)售賬戶(hù)管理、信用風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、賬款催收等一系列服務(wù)的綜合金融服務(wù)方式。它是國(guó)際貿(mào)易中以托收、賒賬方式結(jié)算貨款時(shí)，銷(xiāo)售方為了避免收匯風(fēng)險(xiǎn)而采用的一種請(qǐng)求第三者（保理商）承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的做法。
4.資產(chǎn)證券化
將缺乏流動(dòng)性、但具有可預(yù)期收入的資產(chǎn)，通過(guò)在資本市場(chǎng)上發(fā)行證券的方式予以出售，以獲取融資，以最大化提高資產(chǎn)的流動(dòng)性。資產(chǎn)證券化在一些國(guó)家運(yùn)用非常普遍。目前美國(guó)一半以上的住房抵押貸款、四分之三以上的汽車(chē)貸款是靠發(fā)行資產(chǎn)證券提供的。資產(chǎn)證券化是通過(guò)在資本市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)發(fā)行證券籌資的一種直接融資方式。
5.PPP基金
《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）中明確提出：“鼓勵(lì)項(xiàng)目公司或合作伙伴通過(guò)成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道”。PPP項(xiàng)目私募基金得到政策的支持，這與PPP項(xiàng)目自身的特點(diǎn)關(guān)系密切，PPP項(xiàng)目的各主體之間的關(guān)系復(fù)雜，投資規(guī)模大回收時(shí)間長(zhǎng)，因此PPP項(xiàng)目需要較為靈活的融資方式。
2015年5月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)），特別指出中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，作為社會(huì)資本方參與項(xiàng)目，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過(guò)引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與。
銀行、信托等傳統(tǒng)融資方式對(duì)擔(dān)保條件要求嚴(yán)格，由于項(xiàng)目涉及建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及移交等多個(gè)環(huán)節(jié)，法律關(guān)系不明確，不能夠滿(mǎn)足銀行所要求的質(zhì)押物權(quán)屬關(guān)系要明確。并且在實(shí)際操作中，銀行還要求補(bǔ)充性的擔(dān)保措施和更多的限定性條件，還會(huì)收取高額的服務(wù)費(fèi)用，這樣使很多很好的項(xiàng)目無(wú)法獲得貸款。通過(guò)設(shè)立PPP基金，運(yùn)用規(guī)模化及專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)營(yíng)方式降低融資成本，可以避免傳統(tǒng)融資方式的瓶頸。
四、PPP基金的投資方式
1.直接投資PPP項(xiàng)目
直接投資PPP項(xiàng)目主要是軌道交通，市政供水、供氣、供暖，污水處理，保障房，醫(yī)療設(shè)施及養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。這些項(xiàng)目都是具有長(zhǎng)期穩(wěn)定需求的項(xiàng)目，并且長(zhǎng)期合同關(guān)系明確、投資規(guī)模需求大，市場(chǎng)化程度高。
2.投資于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)公司
投資于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)公司主要是通過(guò)對(duì)公司的股權(quán)進(jìn)行投資，整體投資風(fēng)險(xiǎn)較高，回報(bào)率較高。為了分散風(fēng)險(xiǎn)可以一次性投資多個(gè)項(xiàng)目。
五、PPP基金管理
PPP基金管理分為參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理及不參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理，基金參與管理，主要因?yàn)镻PP項(xiàng)目運(yùn)作復(fù)雜，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)而且行業(yè)集中度高，基金公司在其中進(jìn)行運(yùn)作與協(xié)調(diào)。除此之外，專(zhuān)業(yè)基金公司擅長(zhǎng)于做財(cái)務(wù)測(cè)算，符合了PPP項(xiàng)目對(duì)財(cái)務(wù)測(cè)算的高要求?；鸸具€通過(guò)顧問(wèn)服務(wù)的方式對(duì)項(xiàng)目投資后進(jìn)行支持。對(duì)于是否參與基金管理，主要取決于以下幾個(gè)因素：基金投資占PPP項(xiàng)目投資的比例；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)結(jié)果與預(yù)測(cè)之間的偏離；項(xiàng)目收益的分配方式與順序以及項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性等。
六、PPP基金的運(yùn)作
1.PPP基金的作用
通過(guò)撬動(dòng)資源和運(yùn)用專(zhuān)業(yè)技能，在培養(yǎng)市場(chǎng)過(guò)程中起到催化作用，整合投資者的資金，避免受到高投標(biāo)成本，大量投資，PPP交易的零散性及項(xiàng)目準(zhǔn)備時(shí)間長(zhǎng)的影響。除此之外，PPP基金承擔(dān)中介的角色，代表潛在投資者，提供技術(shù)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行項(xiàng)目分類(lèi)和考察，實(shí)現(xiàn)投資者之間成本共擔(dān)，相對(duì)單獨(dú)投資，降低投資成本，培養(yǎng)關(guān)系和市場(chǎng)認(rèn)知，根據(jù)投資者確立的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資組合。PPP股權(quán)投資模式，降低地方政府財(cái)政壓力、加快城市建設(shè)步伐、保障城市規(guī)劃實(shí)施的整體性，同時(shí)有助于提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率，降低運(yùn)營(yíng)成本。
2.PPP 模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作方式
PPP模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金，一般通過(guò)股權(quán)投資于地方政府納入到PPP框架下的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)具體基建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)，政府授予項(xiàng)目公司一定期限的特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期。
（1）PPP產(chǎn)業(yè)投資基金的主要模式
在各地不斷涌現(xiàn)的PPP產(chǎn)業(yè)投資基金中，根據(jù)基金發(fā)起人的不同而分成三種模式。
模式一：由金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合地方國(guó)企發(fā)起成立有限合伙基金，一般由金融機(jī)構(gòu)做LP 優(yōu)先級(jí)，地方國(guó)企或平臺(tái)公司做LP 的次級(jí)，金融機(jī)構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人做GP。這種模式下整個(gè)融資結(jié)構(gòu)是以金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的。例如：2015 年2 月興業(yè)基金管理有限公司與廈門(mén)市軌道交通集團(tuán)簽署了廈門(mén)城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金合作框架協(xié)議，基金總規(guī)模達(dá)100 億元，將投資于廈門(mén)軌道交通工程等項(xiàng)目。該基金采用PPP 模式，由興業(yè)基金全資子公司興業(yè)財(cái)富資產(chǎn)管理有限公司通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資管計(jì)劃，與廈門(mén)市政府共同出資成立“興業(yè)廈門(mén)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金”有限合伙企業(yè)。興業(yè)財(cái)富和廈門(mén)軌道交通集團(tuán)各出資70%和30%，分別擔(dān)任優(yōu)先級(jí)有限合伙人和劣后級(jí)有限合伙人，廈門(mén)軌道交通集團(tuán)按協(xié)議定期支付收益給優(yōu)先級(jí)有限合伙人，并負(fù)責(zé)在基金到期時(shí)對(duì)優(yōu)先級(jí)合伙人持有的權(quán)益進(jìn)行回購(gòu)，廈門(mén)市政府提供財(cái)政貼息保障。模式二：有建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力的實(shí)業(yè)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，該實(shí)業(yè)資本一般都具有建設(shè)運(yùn)營(yíng)的資質(zhì)和能力，在與政府達(dá)成框架協(xié)議后，通過(guò)聯(lián)合銀行等金融機(jī)構(gòu)成立有限合伙基金，對(duì)接項(xiàng)目。例如：某建設(shè)開(kāi)發(fā)公司與某銀行系基金公司合資成立產(chǎn)業(yè)基金管理公司擔(dān)任GP，某銀行系基金公司作為L(zhǎng)P 優(yōu)先A，地方政府指定的國(guó)企為L(zhǎng)P 優(yōu)先B，該建設(shè)開(kāi)發(fā)公司還可以擔(dān)任LP劣后級(jí)，成立有限合伙形式的產(chǎn)業(yè)投資基金，以股權(quán)的形式投資項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司與業(yè)主方（政府）簽訂相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼協(xié)議，對(duì)項(xiàng)目的回報(bào)模式進(jìn)行約定，業(yè)主方根據(jù)協(xié)議約定支付相關(guān)款項(xiàng)并提供擔(dān)保措施。這類(lèi)有運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，可以通過(guò)加杠桿的形式提高ROE。全球范圍看建筑業(yè)的毛利率是3%，凈利率是1-2%，而且對(duì)投入資本要求很高，通過(guò)成立產(chǎn)業(yè)投資基金參與基建項(xiàng)目，若企業(yè)出資10%，可以放大9 倍杠桿，除去付給優(yōu)先級(jí)LP 的成本后，放大杠桿的過(guò)程就會(huì)有很大一塊利潤(rùn)，再加上建筑總包的利潤(rùn)，也能實(shí)現(xiàn)在營(yíng)業(yè)收入一定的情況下提高凈值產(chǎn)收益率。模式三：由省級(jí)政府層面出資成立引導(dǎo)基金，再以此吸引金融機(jī)構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金。各地申報(bào)的項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)金融機(jī)構(gòu)審核后，由地方財(cái)政做劣后級(jí)，母基金做優(yōu)先級(jí)，杠桿比例大多為1:4。地方政府做劣后，承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目需要通過(guò)省政府審核。這種模式一般政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)還是有隱性的擔(dān)保，其在河南、山東等地運(yùn)用的比較廣泛。例如：2014 年12 月，河南省政府與建設(shè)銀行、交通銀行、浦發(fā)銀行簽署“河南省新型產(chǎn)業(yè)投資基金”戰(zhàn)略合作協(xié)議，總規(guī)模將達(dá)到3000 億元，具體可細(xì)分為“建信豫資城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金”、“交銀豫資產(chǎn)業(yè)投資基金”和“浦銀豫資城市運(yùn)營(yíng)發(fā)展基金”。
（2）產(chǎn)業(yè)投資基金參與PPP的還款來(lái)源
準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目：使用者付費(fèi)不足以使社會(huì)資本獲得合理的回報(bào)，政府會(huì)通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助給與補(bǔ)貼收入，如在污水處理、垃圾處理等項(xiàng)目中，政府通過(guò)補(bǔ)貼的方式來(lái)保障參與項(xiàng)目的社會(huì)資本達(dá)到合理的收益。
經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目：經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的收入完全來(lái)源于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，主要依賴(lài)項(xiàng)目本身的運(yùn)營(yíng)管理，在保證特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定質(zhì)量基礎(chǔ)上，通過(guò)提升效率、節(jié)約成本來(lái)獲取盈利，主要由商品或者服務(wù)的使用者付費(fèi)，供電、供水等一般屬于此類(lèi)項(xiàng)目。
公益性項(xiàng)目：市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理等項(xiàng)目沒(méi)有收入或者只有很少收入，社會(huì)資本的收入主要來(lái)源于政府的資產(chǎn)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)收入，如需要政府支付服務(wù)費(fèi)用或購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)。
（3）PPP模式下產(chǎn)業(yè)投資基金的退出方式
資產(chǎn)證券化退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成熟后，通過(guò)將項(xiàng)目公司資產(chǎn)注入上市公司、發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品或海外發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）等資產(chǎn)證券化方式，獲得投資收益，實(shí)現(xiàn)投資的退出。
股權(quán)回購(gòu)/轉(zhuǎn)讓退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后，在項(xiàng)目投資公司完成項(xiàng)目任務(wù)（或階段性投資任務(wù)后）后，由政府、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行股權(quán)回購(gòu)；或?qū)⒐蓹?quán)轉(zhuǎn)讓給政府、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司或其它投資者。
項(xiàng)目清算退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后，在項(xiàng)目投資公司完成項(xiàng)目任務(wù)（或階段性投資任務(wù)后）后，通過(guò)項(xiàng)目投資公司清算（或注冊(cè)資本減少）的方式，返還產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)當(dāng)獲取的股權(quán)收益，實(shí)現(xiàn)投資的退出。
3.PPP基金運(yùn)作的障礙
PPP基金在運(yùn)作過(guò)程中也存在一些障礙，PPP項(xiàng)目的投資期限一般都在20-30年之間，如果基金沒(méi)有找到有效的退出渠道，將面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，另外PPP項(xiàng)目目前的投資回報(bào)率普遍低于市場(chǎng)上資金的成本，導(dǎo)致資金不愿意進(jìn)入PPP項(xiàng)目。隨著國(guó)家政策的支持，這些障礙在未來(lái)都將得到緩解。
國(guó)務(wù)院連續(xù)推出的國(guó)發(fā)43號(hào)和60號(hào)文，明確指出：未來(lái)政府主要依靠政企合作（PPP）解決城鎮(zhèn)化的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理資金問(wèn)題。國(guó)家支持引入社會(huì)資本參與，那么必然也會(huì)給出合理的資金回報(bào)。分析國(guó)家目前通過(guò)的PPP示范項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目的平均收益率位于6%--8%之間。另外，PPP基金按照風(fēng)險(xiǎn)收益劃分成優(yōu)先級(jí)及劣后級(jí)；可以通過(guò)結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)使得部門(mén)投資者的投資回報(bào)率提高，PPP基金投資對(duì)象的可估計(jì)現(xiàn)金流一般都十分明確，可以將現(xiàn)金流進(jìn)行結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)出結(jié)構(gòu)化的基金份額和產(chǎn)品。通過(guò)以上的設(shè)計(jì)，調(diào)整了風(fēng)險(xiǎn)和利益的關(guān)系，使得部門(mén)投資者獲得超過(guò)基礎(chǔ)資產(chǎn)的收益和風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的超額回報(bào)。
七、PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制
1.PPP項(xiàng)目執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)控制
PPP項(xiàng)目在執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型主要有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、法規(guī)、政治風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)及以上各種風(fēng)險(xiǎn)組合所導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。
各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)分配遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則，即由最有能力處理的一方來(lái)承擔(dān)。這能降低風(fēng)險(xiǎn)的邊際成本，達(dá)到PPP項(xiàng)目資金的最佳使用價(jià)值。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等由項(xiàng)目公司承擔(dān)，但其中也有屬于政府責(zé)任部分，比如土地權(quán)屬、服務(wù)及產(chǎn)品規(guī)格定義錯(cuò)誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確法規(guī)政治風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等應(yīng)根據(jù)雙方的權(quán)責(zé)進(jìn)行分擔(dān)，一般政府公共部門(mén)承擔(dān)較多此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。另外，還應(yīng)引入商業(yè)保險(xiǎn)，用于轉(zhuǎn)移不確定性大、損失額度大的風(fēng)險(xiǎn)，如某些不可抗力事件導(dǎo)致的項(xiàng)目重大損失。風(fēng)險(xiǎn)分配在簽約性談判階段已經(jīng)完成，并體現(xiàn)在合同及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中。在建設(shè)經(jīng)營(yíng)階段，主要是充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)管理層和協(xié)調(diào)委員會(huì)的作用，及時(shí)識(shí)別、轉(zhuǎn)移、化解相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。
2.PPP基金的風(fēng)險(xiǎn)控制
基金投資的基建類(lèi)項(xiàng)目收益的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于建成后的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、使用者偏好、運(yùn)營(yíng)效率、運(yùn)營(yíng)成本、競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目等因素影響，實(shí)際收益可能低于投資之初的測(cè)算，使投資者面臨項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；地方政府財(cái)政收入狀況的變化以及國(guó)家相關(guān)政策方向的調(diào)整，也可能改變地方政府對(duì)產(chǎn)業(yè)投資基金的支持能力和力度，尤其是一些涉及地方政府“保底承諾”的基金的投資者更需要充分考慮；此外，基建類(lèi)項(xiàng)目規(guī)模大、時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)決定了產(chǎn)業(yè)投資基金都具有很長(zhǎng)的投資期限，投資者可能面臨一定的期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目一般具有20-30年的投資期限會(huì)，難以保證退出渠道暢通，將面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。
國(guó)家的政策支持，增加了PPP投資的流動(dòng)性，PPP投資的基礎(chǔ)資產(chǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施的投資期限并不是基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)期限，這類(lèi)資產(chǎn)適合通過(guò)資產(chǎn)證券化的模式產(chǎn)生流動(dòng)性。除此之外，金融監(jiān)管的放開(kāi)為資金退出時(shí)產(chǎn)生超額收益，產(chǎn)生超額退出的原因是利用項(xiàng)目在建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)差異造成的折現(xiàn)率差異以及私募與公募市場(chǎng)上的資金成本差異。對(duì)于一般項(xiàng)目，在建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)更高，所取的折現(xiàn)因子也就越高，而運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)低，項(xiàng)目所取的折現(xiàn)因子也就隨之降低，在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，就存在通過(guò)資產(chǎn)證券化等手段向公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)行，而公開(kāi)發(fā)行的成本遠(yuǎn)低于私募成本。在后期管理上，通過(guò)專(zhuān)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施團(tuán)隊(duì)，能對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行技術(shù)上、財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)上的一系列改造，為資產(chǎn)創(chuàng)造其他持有者所不能創(chuàng)造的附加價(jià)值，從而為基金投資者帶來(lái)增值回報(bào)。
3.PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)提示
由于PPP模式下的項(xiàng)目和過(guò)去地方政府融資平臺(tái)模式下的項(xiàng)目具有類(lèi)似特點(diǎn)，因此，凡是地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目所具有的風(fēng)險(xiǎn)，也是PPP項(xiàng)目所可能具有的風(fēng)險(xiǎn)，比如政府信用風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等，除此之外還額外增加了參與合作的私人資本的違約風(fēng)險(xiǎn)。投資者判斷PPP模式下的投資風(fēng)險(xiǎn)，有必要從政府財(cái)力、社會(huì)資本實(shí)力、項(xiàng)目收益等多個(gè)角度去判斷。應(yīng)該遵循以下原則進(jìn)行投資風(fēng)險(xiǎn)甄別和決策：
（1）在區(qū)縣級(jí)以上PPP項(xiàng)目中，政府和外國(guó)資本合作建設(shè)的項(xiàng)目?jī)?yōu)先，其次為政府與實(shí)力雄厚國(guó)有資本合作的項(xiàng)目，再次為政府和實(shí)力雄厚的私人資本合作建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，最次為政府與一般私人資本合作的項(xiàng)目。同時(shí)發(fā)達(dá)地區(qū)的項(xiàng)目?jī)?yōu)先于落后地區(qū)。
（2）省級(jí)及省級(jí)以上的、有良好市場(chǎng)前景的PPP項(xiàng)目最具投資價(jià)值，其次為具有良好市場(chǎng)前景的地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)PPP項(xiàng)目。
（3）沒(méi)有現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)作機(jī)制而由政府官員主導(dǎo)的地級(jí)和縣級(jí)PPP機(jī)構(gòu)慎投，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)PPP項(xiàng)目最好不投，除非其市場(chǎng)前景和管理機(jī)制特別優(yōu)秀。
（4）項(xiàng)目收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能覆蓋其建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，且又無(wú)其他可靠項(xiàng)目收益或政府購(gòu)買(mǎi)作為付費(fèi)來(lái)源的PPP項(xiàng)目，建議不投。
八、PPP基金公司的案例—星景資本
星景資本是是復(fù)星集團(tuán)、復(fù)星地產(chǎn)旗下專(zhuān)業(yè)的基金管理公司，國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的PPP項(xiàng)目基金管理公司，星景資本以“產(chǎn)業(yè)+投資”的創(chuàng)新PPP模式，專(zhuān)注中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資。星景資本于2014年12月成功完成60億PPP項(xiàng)目基金募集，星景資本通融保險(xiǎn)資金、以PPP股權(quán)方式，投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新性求解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新路徑，為城市建設(shè)帶來(lái)新鮮血液。
九、最新政策支持
國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目給予了大力支持，2015年6月28日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在向全國(guó)人大常委會(huì)提出2014年中央決算報(bào)告和中央決算草案時(shí)表示，研究設(shè)立PPP融資支持基金，通過(guò)墊付前期開(kāi)發(fā)資金、委托貸款、擔(dān)保、股權(quán)投資等方式，加快PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，提高PPP項(xiàng)目可融資性。貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步加大工作力度，在改善民生中培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力。研究設(shè)立PPP融資支持基金，通過(guò)墊付前期開(kāi)發(fā)資金、委托貸款、擔(dān)保、股權(quán)投資等方式，加快PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，提高PPP項(xiàng)目可融資性，引導(dǎo)各地項(xiàng)目采用規(guī)范的PPP模式，更好地吸引社會(huì)資本通過(guò)PPP模式進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，助推更多PPP項(xiàng)目落地。在抓好已確定的30個(gè)示范項(xiàng)目的同時(shí)，在能源、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、保障性安居工程以及養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式。
2015年6月，發(fā)改委公告的PPP項(xiàng)目庫(kù)中總計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元，環(huán)保及公用類(lèi)項(xiàng)目數(shù)占比約40%，投資占比約12.5%。對(duì)比交通、公服等其他類(lèi)型PPP項(xiàng)目，環(huán)保及公用類(lèi)項(xiàng)目在數(shù)量上占主導(dǎo)，是目前全國(guó)探索PPP 模式的重點(diǎn)領(lǐng)域。
十、PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的程序的法律問(wèn)題分析
與傳統(tǒng)政府采購(gòu)不同的是，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)屬于公共采購(gòu)。即政府部門(mén)、事業(yè)單位、公共組織以及非營(yíng)利的國(guó)有企業(yè)，用法定的形式和程序購(gòu)買(mǎi)貨物、工程和服務(wù)的行為，它包括買(mǎi)斷、承包、租賃、許可權(quán)的轉(zhuǎn)讓等。對(duì)于PPP項(xiàng)目的采購(gòu)與傳統(tǒng)模式的采購(gòu)區(qū)別，具體內(nèi)容如下：
第一，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求非常復(fù)雜，難以一次性地在采購(gòu)文件中完整、明確、合規(guī)地描述，往往需要合作者提供設(shè)計(jì)方案和解決方案，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目需求設(shè)計(jì)提出采購(gòu)需求，并通過(guò)談判不斷地修改采購(gòu)需求，直至合作者提供的設(shè)計(jì)方案和解決方案完全滿(mǎn)足采購(gòu)需求為止。
第二，不是所有的PPP項(xiàng)目都能提出最低產(chǎn)出單價(jià)。有些項(xiàng)目如收費(fèi)高速公路，可能要求報(bào)出最短收費(fèi)年限，導(dǎo)致項(xiàng)目在采購(gòu)環(huán)節(jié)無(wú)法實(shí)施價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)；還有些回報(bào)率低的公益性項(xiàng)目，政府還將延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限。
第三，PPP項(xiàng)目采購(gòu)金額大，交易風(fēng)險(xiǎn)和采購(gòu)成本遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)程度較傳統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目低，出現(xiàn)采購(gòu)活動(dòng)失敗情形的幾率也較傳統(tǒng)采購(gòu)為高。
第四，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)合同比傳統(tǒng)的采購(gòu)合同更為復(fù)雜，可能是一個(gè)合同體系，對(duì)采購(gòu)雙方履行合同的法律要求非常高，后續(xù)的爭(zhēng)議解決也較傳統(tǒng)采購(gòu)更為復(fù)雜。
第五，許多PPP項(xiàng)目屬于面向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，采購(gòu)結(jié)果的效益需要通過(guò)服務(wù)受益對(duì)象的切身感受來(lái)體現(xiàn)，無(wú)法像傳統(tǒng)采購(gòu)那樣根據(jù)采購(gòu)合同規(guī)定的每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行履約驗(yàn)收，而是結(jié)合預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、社會(huì)公眾評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)等其他方式完成履約驗(yàn)收。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所李明哲在《PPP的認(rèn)識(shí)誤區(qū)與公共服務(wù)改革》中也對(duì)這種區(qū)別做了具體解釋?zhuān)骸霸?PPP 模式下，政府不再是公共產(chǎn)品(服務(wù))的投資者和生產(chǎn)者，而是向私營(yíng)企業(yè)采購(gòu)大宗產(chǎn)品(服務(wù))的機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)的政府采購(gòu)一般 是‘付現(xiàn)’，即付出現(xiàn)金、即刻提貨，而 PPP政府采購(gòu)的重要特征是：政府‘描述產(chǎn)出要求’，與私營(yíng)企業(yè)簽訂20—30年的長(zhǎng)期采購(gòu)合同，私營(yíng)企業(yè)按合同生產(chǎn)本該由政府生產(chǎn)、提供的產(chǎn)品（服務(wù)），企業(yè)主要承擔(dān)財(cái)務(wù)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而政府則將短期投資變成長(zhǎng)期向企業(yè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)?！鄙婕肮こ探ㄔO(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目的性質(zhì)PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本被納入政府采購(gòu)規(guī)范管理體系，即PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的實(shí)質(zhì)是PPP項(xiàng)目采購(gòu)，PPP項(xiàng)目采購(gòu)是指政府為達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的PPP項(xiàng)目合同，遵循公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會(huì)資本合作者的過(guò)程。
根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第四條：“PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。公開(kāi)招標(biāo)主要適用于采購(gòu)需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)及政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)過(guò)程中不作更改的項(xiàng)目。”
因此PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)等方式，但不同的采購(gòu)方式適用的條件存在不同，而選擇采購(gòu)方式的首要條件是確認(rèn)PPP項(xiàng)目的性質(zhì)，理由是《政府采購(gòu)法》將政府采購(gòu)項(xiàng)目劃分為三類(lèi)，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條第二款規(guī)定:“本法所稱(chēng)政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！币虼苏少?gòu)的內(nèi)容包括政府采購(gòu)工程、貨物和服務(wù)，PPP項(xiàng)目，特別是涉及工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目是屬于政府采購(gòu)工程還是服務(wù)，直接影響項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)選擇具體采購(gòu)方式的認(rèn)定。
政府采購(gòu)的工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。而政府采購(gòu)服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。實(shí)踐中，新建或改擴(kuò)建的PPP項(xiàng)目涉及工程建設(shè)的內(nèi)容。
一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的主要目的建設(shè)可運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)項(xiàng)目建設(shè)占據(jù)項(xiàng)目總投資的主要部分，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)只占項(xiàng)目總投資很小的一部分，因此PPP項(xiàng)目應(yīng)認(rèn)定為政府采購(gòu)工程。另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目是政府利用PPP模式與社會(huì)資本構(gòu)建的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。項(xiàng)目涉及的建設(shè)內(nèi)容只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的重要組成部分，而且項(xiàng)目建設(shè)周期只占項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的一小部分，政府和社會(huì)資本簽訂的PPP項(xiàng)目協(xié)議的內(nèi)容主要是約定項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、移交等內(nèi)容，因此PPP項(xiàng)目應(yīng)認(rèn)定為政府服務(wù)。
若將涉及工程建設(shè)等內(nèi)容PPP項(xiàng)目認(rèn)定為工程項(xiàng)目，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四條：“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法?！奔错?xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)選擇PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的，若決定使用招標(biāo)方式，應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，若項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)選擇非招標(biāo)方式采購(gòu)的，根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條：“政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購(gòu)的，適用政府采購(gòu)法及本條例?！眲t應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的非招標(biāo)采購(gòu)方式，具體的采購(gòu)方式以《政府采購(gòu)法》第二十六條規(guī)定的采購(gòu)方式為準(zhǔn)。
因此若認(rèn)定PPP項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)的工程類(lèi)項(xiàng)目，可以選擇非招標(biāo)采購(gòu)的方式選擇社會(huì)資本。實(shí)踐中PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本常用的采購(gòu)方式為競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商。
競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式，根據(jù)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第三條：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)以下貨物、工程和服務(wù)之一的，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)；采購(gòu)貨物的，還可以采用詢(xún)價(jià)采購(gòu)方式：（一）依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)，且未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)；（二）依法制定的集中采購(gòu)目錄以外、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，且未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)；（三）達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)批準(zhǔn)采用非公開(kāi)招標(biāo)方式的貨物、服務(wù)；（四）按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購(gòu)工程?！?
因此政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，若選擇適用非招標(biāo)采購(gòu)方式，項(xiàng)目必須屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購(gòu)工程，而《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定了工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍，且必須招標(biāo)的投資規(guī)模范圍根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的規(guī)定確定，由于PPP項(xiàng)目屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，且PPP項(xiàng)目投資規(guī)模較大，一般遠(yuǎn)超過(guò)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的標(biāo)準(zhǔn)，因此若定PPP項(xiàng)目為政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，適用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式存在障礙，僅在滿(mǎn)足《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第二十七的規(guī)定的條件下，可以適用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，即招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者
沒(méi)有合格標(biāo)的，或者重新招標(biāo)未能成立的，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式選擇社會(huì)資本。
競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式適用的主要依據(jù)是財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》，該規(guī)范的制定依據(jù)是依據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十六條第一款第六項(xiàng)規(guī)定。根據(jù)《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第三條：“符合下列情形的項(xiàng)目，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式開(kāi)展采購(gòu)：（一）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目；（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；（三）因藝術(shù)品采購(gòu)、專(zhuān)利、專(zhuān)有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的；（四）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；（五）按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目?！币虼巳粽J(rèn)定PPP項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，則PPP項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式必須滿(mǎn)足項(xiàng)目屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。若認(rèn)定PPP項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，則直接適用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式或競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式存在法律障礙，應(yīng)首先使用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)。
若將PPP項(xiàng)目認(rèn)定為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在選擇社會(huì)資本的采購(gòu)方式仍以招標(biāo)
方式為主，但適用競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的，若PPP項(xiàng)目達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額的，若采用非公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本開(kāi)始前，報(bào)上級(jí)主管部門(mén)同意即可。
因此關(guān)于PPP項(xiàng)目性質(zhì)的觀(guān)點(diǎn)，本人贊同將PPP項(xiàng)目認(rèn)定為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的觀(guān)點(diǎn)，雖然涉及工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目的工程建設(shè)占據(jù)項(xiàng)目總投資的絕大部分，但PPP項(xiàng)目的最終目的是通過(guò)合作機(jī)制由社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，因此PPP項(xiàng)目的交易機(jī)構(gòu)的主要內(nèi)容是政府和社會(huì)資本的合作關(guān)系，而且PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，PPP項(xiàng)目協(xié)議的主要目的是建立政府和社會(huì)資本的合作關(guān)系，因此PPP項(xiàng)目，無(wú)論是否涉及工程建設(shè)的內(nèi)容，均應(yīng)認(rèn)定為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。
但由于目前PPP模式的規(guī)范體系不完善，與《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)的銜接也存在適用上的不確定性，在實(shí)踐中應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)具體項(xiàng)目的認(rèn)定合理確定PPP項(xiàng)目的性質(zhì)，依據(jù)相關(guān)規(guī)定選擇合適的采購(gòu)方式?！皟烧小弊儭耙徽小钡姆蓡?wèn)題分析
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)一般通過(guò)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本，PPP項(xiàng)目若涉及項(xiàng)目建設(shè)的，對(duì)PPP項(xiàng)目的施工，若達(dá)到《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的條件，應(yīng)根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定按照招標(biāo)程序選擇項(xiàng)目施工主體，但《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定：“除《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：（三）已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供?！?
即在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，如果已經(jīng)通過(guò)招標(biāo)方式選定了社會(huì)資本，該社會(huì)資本依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，該工程的承包商、生產(chǎn)商或者提供商可以不進(jìn)行招標(biāo)選擇，而由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)選定的社會(huì)資本自行承擔(dān)，即俗稱(chēng)“兩招”變“一招”。
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條第二款“前款所稱(chēng)工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱(chēng)與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；
所稱(chēng)與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)?！?
因此《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定的“建設(shè)”就是指施工，包括新建、改建、擴(kuò)建及相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；“生產(chǎn)”是指生產(chǎn)貨物，包括生產(chǎn)設(shè)備、材料等；而“服務(wù)”是指提供勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。
項(xiàng)目招標(biāo)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（二）全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；（三）使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目?！币簿褪窃谶@三種情況下，不論是建設(shè)工程，還是生產(chǎn)貨物，或是提供服務(wù)，都需要進(jìn)行招標(biāo)。
此外《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)項(xiàng)目招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)有規(guī)定，達(dá)到以下標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)：“（一）施工單項(xiàng)合同估算價(jià)的200萬(wàn)元人民幣以上的；（二）重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬(wàn)元人民幣以上的；（三）勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在50萬(wàn)元人民幣以上的；（四）單項(xiàng)合同估算價(jià)低于第（一）、（二）、（三）項(xiàng)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但項(xiàng)目總投資額在3000萬(wàn)元人民幣以上的?！?
即在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)的實(shí)施，必須判斷其是否屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的必須招標(biāo)的項(xiàng)目，若滿(mǎn)足必須招標(biāo)的條件，則特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)部分必須招標(biāo)，但《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款規(guī)定，選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人可以自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)，即如果建設(shè)單位有了施工資質(zhì)就可以不對(duì)相對(duì)應(yīng)的新建、改建、擴(kuò)建及相關(guān)的裝修、拆除、修繕進(jìn)行招標(biāo)，如果有了生產(chǎn)貨物的資質(zhì)，就可以生產(chǎn)相應(yīng)的設(shè)備、材料；如果有了設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理的資質(zhì)，就可以提供相應(yīng)的服務(wù)。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第九條第三款規(guī)定的“自行”的具體含義，筆者認(rèn)為，“自行”的情況至少包括三種情況，一是非聯(lián)合體投標(biāo)的，中標(biāo)的社會(huì)資本具有相應(yīng)的能力；二是兩個(gè)以上企業(yè)法人組成的聯(lián)合體參與投標(biāo)的，聯(lián)合體成員之一或全部成員擁有相應(yīng)的能力；三是中標(biāo)的社會(huì)資本的分公司或者分支機(jī)構(gòu)具有相應(yīng)的能力。其中第一種情形是《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款規(guī)定的一般情形，分公司不具備獨(dú)立法人資格，而分公司的責(zé)任和義務(wù)由母公司承擔(dān)，因此可以認(rèn)定為“自行”適用的主體，但子公司由于具備獨(dú)立的法人資格，因此不屬于“自行”的承擔(dān)主體范圍。
對(duì)于聯(lián)合體參與招標(biāo)的，《政府采購(gòu)法》第二十四條規(guī)定 “兩個(gè)以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)供應(yīng)商的身份共同參加政府采購(gòu)”。但值得注意的是，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第三十四條“兩個(gè)以上供應(yīng)商可以組成一個(gè)投標(biāo)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份投標(biāo)。采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求規(guī)定投標(biāo)人特定條件的，聯(lián)合體各方中至少應(yīng)當(dāng)有一方符合采購(gòu)人規(guī)定的特定條件?！?
《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條“兩個(gè)以上法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)。聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)能力；國(guó)家有關(guān)規(guī)定或者招標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)人資格條件有規(guī)定的，聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備規(guī)定的相應(yīng)資格條件。由同一專(zhuān)業(yè)的單位組成的聯(lián)合體，按照資質(zhì)等級(jí)較低的單位確定資質(zhì)等級(jí)?！币虼舜_定聯(lián)合體成員是否符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款規(guī)定的“自行”的條件，必須結(jié)合《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律規(guī)范對(duì)聯(lián)合體成員資質(zhì)要求的規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款規(guī)定的是“已通過(guò)招標(biāo)方式選定”的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人，在適用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商或單一來(lái)源采購(gòu)等非招標(biāo)采購(gòu)方式選擇社會(huì)資本的，是否可以適用《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款的規(guī)定，上文已經(jīng)介紹了各種選擇社會(huì)資本程序的性質(zhì)及內(nèi)容，招標(biāo)以外的方式如競(jìng)爭(zhēng)性談判與競(jìng)爭(zhēng)性磋商其實(shí)在前期的步驟與招標(biāo)相同，也是發(fā)出邀請(qǐng)，只是最后在談判或者磋商的對(duì)象不是不特定的人，在從不特定人中的投標(biāo)文件里先評(píng)選出特定的人，再對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行談判。
招標(biāo)與非招標(biāo)方式的適用對(duì)象不同，招標(biāo)注重選擇的公正公開(kāi)透明原則，在一般的項(xiàng)目下是比較理想的方式。但是有些項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜，很難在前期確定核心條款，必須經(jīng)過(guò)談判和磋商才能把核心條款固定下來(lái)。
通過(guò)以上分析可知，聯(lián)合體對(duì)項(xiàng)目造成的影響，并不因選擇社會(huì)資本的方式不同而變化。所以筆者認(rèn)為，經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判及磋商選出的社會(huì)資本，如果自行具有建設(shè)，生產(chǎn)或提供的能力，也可不進(jìn)行二次招標(biāo)。
競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式與其他采購(gòu)方式的銜接問(wèn)題
財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)）創(chuàng)設(shè)了一種新的政府采購(gòu)方式，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式在政府采購(gòu)規(guī)范體系中屬于非公開(kāi)招標(biāo)的采購(gòu)方式，但財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第二條第二款：“本辦法所稱(chēng)非招標(biāo)采購(gòu)方式，是指競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)和詢(xún)價(jià)采購(gòu)方式?！?
可見(jiàn)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式不屬于政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式，生效時(shí)間上，《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》的生效時(shí)間較《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》晚，因此解釋上可以認(rèn)定財(cái)政部制定的新的規(guī)范對(duì)以往的規(guī)范進(jìn)行修正，但規(guī)范效力上，《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》屬于部門(mén)規(guī)章，而《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》屬于部門(mén)規(guī)范性文件，顯然前者的效力高于后者，經(jīng)上述分析可知，《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》在制定實(shí)施時(shí)，與《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》的規(guī)定未做好銜接工作，導(dǎo)致適用過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議。
在不同的采購(gòu)方式之間，特別是在招標(biāo)采購(gòu)方式與競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式之間，《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》未做好規(guī)范的銜接工作。一般而言，招標(biāo)采購(gòu)方式是政府采購(gòu)中最常用的一種采購(gòu)方式，大部分政府采購(gòu)均適用招標(biāo)采購(gòu)方式，但實(shí)踐中，招標(biāo)因?yàn)闆](méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的，或者重新招標(biāo)未能成立的而導(dǎo)致招標(biāo)失敗的，如何完成采購(gòu)工作是政府部門(mén)必須考慮的問(wèn)題，根據(jù)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第二十七條：“符合下列情形之一的采購(gòu)項(xiàng)目，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)：（一）招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的，或者重新招標(biāo)未能成立的；（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；（三）非采購(gòu)人所能預(yù)見(jiàn)的原因或者非采購(gòu)人拖延造成采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿(mǎn)足用戶(hù)緊急需要的；（四）因藝術(shù)品采購(gòu)、專(zhuān)利、專(zhuān)有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的?！备鶕?jù)該條規(guī)定，當(dāng)政府適用招標(biāo)方式采購(gòu)未能實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目的的，政府可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判方式繼續(xù)采購(gòu)。
《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》中缺乏類(lèi)似的招標(biāo)采購(gòu)方式與競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的銜接。實(shí)踐中，若項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本招標(biāo)失敗的，能否適用競(jìng)爭(zhēng)磋商采購(gòu)方式繼續(xù)采購(gòu)在實(shí)踐中無(wú)明確規(guī)定。
當(dāng)然《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第四條規(guī)定：“達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，擬采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，依法向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn)。”
本條規(guī)定的主要目的是規(guī)范未開(kāi)始采購(gòu)程序的貨物或服務(wù)項(xiàng)目，若達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)書(shū)額，經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，經(jīng)政府批準(zhǔn)的可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，因此可以將政府招標(biāo)失敗的項(xiàng)目納入規(guī)范適用的范圍，即在政府采用招標(biāo)方式采購(gòu)招標(biāo)失敗后，政府決定采用競(jìng)爭(zhēng)行磋商的方式，因?yàn)轫?xiàng)目已達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額，需要預(yù)算單位同意和政府的批準(zhǔn)。
此外根據(jù)《政
