作為國際通行的最低價中標(biāo)采購方式，在我國卻一直受到低價搶標(biāo)、低中高結(jié)、多次轉(zhuǎn)包、質(zhì)量低下等非議，因此研究最低價中標(biāo)和多次轉(zhuǎn)包問題具有現(xiàn)實(shí)意義和迫切性。本文重點(diǎn)從制度、市場、技術(shù)等角度分析了最低價中標(biāo)法在我國應(yīng)用出現(xiàn)的問題，建議在新時期應(yīng)當(dāng)主動完善招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制, 改進(jìn)成本價核算，優(yōu)化評標(biāo)管理，破除行業(yè)潛規(guī)則，加強(qiáng)標(biāo)后管理和誠信體系建設(shè)，以有效應(yīng)對最低價中標(biāo)和多次轉(zhuǎn)包可能帶來的各種風(fēng)險。 

一、我國的評標(biāo)方法應(yīng)用現(xiàn)狀

招標(biāo)投標(biāo)是一種國際上普遍運(yùn)用的、有組織的市場交易行為和市場資源配置方式，是國際貿(mào)易中一種工程、貨物、服務(wù)的買賣方法。招標(biāo)投標(biāo)的本質(zhì)是買方窮其辦法擇優(yōu)選擇賣方的一種行為，其中尋求價格最低的賣方是擇優(yōu)的重要體現(xiàn)，作為確定中標(biāo)人的方式和方法，最低價中標(biāo)方式也是國際組織、主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍選用的一種評標(biāo)方式，《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會信貸采購指南》、聯(lián)合國《貿(mào)易法委員會貨物、工程和服務(wù)采購示范法》、世界貿(mào)易組織（WTO）《政府采購協(xié)議》均將最低價中標(biāo)作為優(yōu)先選用的評標(biāo)方式。我國目前規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)的法律有兩部：《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及其下位法的規(guī)定，評標(biāo)方法包括經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法、綜合評估法；按照《政府采購法》及其下位法的規(guī)定，評標(biāo)方法包括最低評標(biāo)價法、綜合評分法。上述的經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法和最低評標(biāo)價法，在業(yè)界合稱為最低價中標(biāo)法，簡稱最低價中標(biāo)，相對應(yīng)的是綜合評標(biāo)。對于最低價中標(biāo)而言，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國、WTO和其他國家與地區(qū)對最低中標(biāo)法的表述存在一定的差異，但總體來說都是在評標(biāo)時以商務(wù)、技術(shù)作為符合性審查因素，將價格作為中標(biāo)唯一因素的評標(biāo)方法，即誰的價格最低誰中標(biāo)。

綜合評標(biāo)和最低價中標(biāo)，從國際上來看，多以最低價中標(biāo)方式作為優(yōu)先的選擇方式，我國1980年第一個采用世界銀行貸款的大學(xué)項(xiàng)目和1982年業(yè)內(nèi)經(jīng)典的魯布革水電站引水系統(tǒng)工程招標(biāo)均采用的是最低價中標(biāo)法評標(biāo)。隨著1999年《招標(biāo)投標(biāo)法》和2002年《政府采購法》的頒布，招標(biāo)投標(biāo)制度逐步完善，綜合評標(biāo)和最低價中標(biāo)兩種方式的運(yùn)用此消彼長。立法初期，最低價中標(biāo)方式在較大范圍內(nèi)得到優(yōu)先采用。2005年至2012年黨的十八大召開這一時期，綜合評標(biāo)方式以其“可操作性強(qiáng)”在一定程度上獲得青睞。黨的十八大以來，在簡政放權(quán)、“中央八項(xiàng)規(guī)定”和懲治腐敗高壓態(tài)勢等新形勢下，政府權(quán)力受到一定的限制，一方面最低價中標(biāo)方式在中小項(xiàng)目和政府采購項(xiàng)目中大量采用；另一方面，隨著EPC和PPP項(xiàng)目的興起，加上財政部門強(qiáng)化采購人主體責(zé)任和推崇“以結(jié)果為導(dǎo)向”的政府采購改革思路，綜合評標(biāo)法又開始被更多人關(guān)注。

作為國際通行和首選的最低價中標(biāo)方式，在我國一直受到低價搶標(biāo)、低中高結(jié)、多次轉(zhuǎn)包、質(zhì)量低下等非議。2018年1月，安徽省合肥市望江路上16處BRT公交站臺頂板在大雪中倒塌，造成27人受傷、1人死亡。其中兩個重要原因，一是低價中標(biāo)，當(dāng)時該項(xiàng)目招標(biāo)控制價是1500萬元，而安徽創(chuàng)譽(yù)建設(shè)工程有限公司以711.58萬余元中標(biāo)；二是施工單位安徽創(chuàng)譽(yù)建設(shè)工程有限公司違法層層轉(zhuǎn)包。2016年，成都、北京、沈陽等地爆出的校園“毒跑道”事件的背后，其原因之一也是中標(biāo)價格過低。一般性能好又安全環(huán)保的塑膠跑道合理價格在300元/平方米左右，但很多項(xiàng)目一味追求低價中標(biāo)，甚至一些政府部門出臺低于200元/平方米的招標(biāo)控制價，使不少中標(biāo)價格低于150元/平方米。第二個原因是隨著2014年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部體育場地施工專業(yè)承包資質(zhì)的取消，沒有了門檻的塑膠跑道工程的中標(biāo)主體五花八門，層層轉(zhuǎn)包給私人，造成劣質(zhì)塑膠場地比比皆是。

轉(zhuǎn)包是指合同承接主體承接業(yè)務(wù)后，又將其承包的工程建設(shè)任務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三人，轉(zhuǎn)讓人退出承包關(guān)系，受讓人成為承包合同的另一方實(shí)際當(dāng)事人的行為?！蹲》亢统青l(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法的通知》（建市規(guī)〔2019〕1號）對“承包單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位（包括母公司承接建筑工程后將所承接工程交由具有獨(dú)立法人資格的子公司施工的情形）或個人施工的”等九種情形作出了明確的規(guī)定。最低價中標(biāo)和多次轉(zhuǎn)包帶來的危害顯而易見，研究最低價中標(biāo)和多次轉(zhuǎn)包存在的問題和對策，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和迫切性。

二、問題分析

（一）簡政放權(quán)下缺少過渡管理手段

黨的十八大以來，在簡政放權(quán)的改革思路下，我國很多領(lǐng)域都取消了單位資質(zhì)和個人資質(zhì)，包括招標(biāo)代理、政府采購、工程咨詢、園林綠化施工資質(zhì)、體育場地設(shè)施工程專業(yè)承包企業(yè)資質(zhì)、智能化系統(tǒng)集成資質(zhì)、勞務(wù)資質(zhì)、物業(yè)管理資質(zhì)，建筑智能化、消防設(shè)施、建筑裝飾裝修、建筑幕墻4個工程設(shè)計(jì)與施工一體化資質(zhì)等單位資質(zhì)，招標(biāo)師、國有企業(yè)法律顧問、造價員、價格鑒證師等個人執(zhí)業(yè)（職業(yè)）資格，并將大批資質(zhì)審批和項(xiàng)目審批權(quán)限下放。這種“小政府、大社會”的改革思路自然限制了政府權(quán)力、減少了市場壁壘、擴(kuò)大了競爭、降低了市場交易成本、激發(fā)了市場活力。但在簡政放權(quán)的同時，監(jiān)管部門缺少過渡監(jiān)管手段，造成管理盲區(qū)。長期以來市場特別是建筑市場依靠單位資質(zhì)，至少對單位和個人還有資質(zhì)這個門檻，對單位的資產(chǎn)、技術(shù)人員和注冊建造師等有硬性要求，對個人也有個管理抓手。以本文前述的“毒跑道”案例為例，資質(zhì)取消前，只有取得體育場地設(shè)施工程專業(yè)承包企業(yè)資質(zhì)的施工單位才能承接施工業(yè)務(wù)；取消后，制造商、供應(yīng)商、代理商、施工單位甚至凡是符合《政府采購法》第二十二條規(guī)定的單位都可承攬此業(yè)務(wù)，容易造成市場競爭的無序，中標(biāo)后很多單位根本無力實(shí)施，層層轉(zhuǎn)包也自然有了市場；低價中標(biāo)再加上層層轉(zhuǎn)包，以廢舊塑料為主要原料的“毒跑道”自然進(jìn)入市場。如何讓行業(yè)走出“一管就死”“一放就亂”的怪圈，值得行業(yè)關(guān)注。

（二）最低價中標(biāo)成為管理部門對待復(fù)雜問題的簡單處理手段

最低價中標(biāo)相對于綜合評標(biāo)法中標(biāo)，類似于高考成績一樣，體現(xiàn)了絕對公平，投標(biāo)人誰的價格最低誰中標(biāo)。綜合評標(biāo)法怎么設(shè)置都存在人為因素，都有投標(biāo)人提出異議、投訴和舉報的情況，最低價中標(biāo)幾乎沒有投標(biāo)人“告狀”，也是治療招標(biāo)采購行業(yè)“串通投標(biāo)”惡疾的良藥，大家都遵守“見光死”和“愿賭服輸”的規(guī)則。在“中央八項(xiàng)規(guī)定”出臺前，管理部門和業(yè)主單位用權(quán)的機(jī)會相對多一些，夾雜的個人利益多一些，這些單位和部門愿意承擔(dān)采用綜合評標(biāo)法帶來的一定風(fēng)險?！爸醒氚隧?xiàng)規(guī)定”出臺后，各級紀(jì)委加大了對工程建設(shè)和政府采購領(lǐng)域的查處力度，管理部門和業(yè)主單位特別是管理部門更愿意采用最低價中標(biāo)，體現(xiàn)了管理部門“用簡單的方法對待復(fù)雜問題”的監(jiān)管思路，值得行業(yè)反思。

（三）行業(yè)缺少對成本價令人信服的評判標(biāo)準(zhǔn)

長期以來，我國依靠定額來確定工程建設(shè)項(xiàng)目施工的建安費(fèi)用；依靠2000年左右國家發(fā)布的指導(dǎo)價費(fèi)率、以建安費(fèi)用為基數(shù)來確定工程建設(shè)項(xiàng)目的工程建設(shè)其他費(fèi)用（如勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價咨詢等，雖然2012年以來這些取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本廢止，但行業(yè)依然參照采用）；依靠部門和地方定額站定期發(fā)布的造價信息來確定部分常用材料的價格，但對于設(shè)備、其他材料、非工程類貨物和服務(wù)費(fèi)用并沒有一定的評判標(biāo)準(zhǔn)。在定額領(lǐng)域，我國的人工費(fèi)一直處于明顯低于市場的水平，隨著建筑技術(shù)的改進(jìn)，材料消耗量逐年下降，但定額消耗量十幾年不變動，而對于造價信息中的材料價格，虛高者居多，建筑行業(yè)用材料價格補(bǔ)貼人員費(fèi)用是行業(yè)幾十年來眾人皆知的怪現(xiàn)象，而沒有品牌、型號、檔次的材料價格，實(shí)際上并不具有過多的意義。這些不正常的情況讓行業(yè)對于成本價格的判斷缺少令人信服的依據(jù)，造成超低價報價時無法判別是否低于成本報價。

（四）評標(biāo)委員會缺少對成本價報價判斷的能力和責(zé)任擔(dān)當(dāng)

《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》均有對低于成本價報價的約束機(jī)制，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條規(guī)定：投標(biāo)人不得以低于成本的報價競標(biāo)，也不得以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)。《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定：中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（1）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評價標(biāo)準(zhǔn)；（2）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價格最低；但是投標(biāo)價格低于成本的除外。評標(biāo)委員會作為評判低于成本價的一道重要關(guān)口，對于減少低價中標(biāo)的發(fā)生起到重要的作用。但在實(shí)踐過程中，作為由專家代表和招標(biāo)人代表組成的評標(biāo)委員會，在有限的評標(biāo)時間內(nèi)往往不會對明顯低于成本報價的投標(biāo)文件作出否決處理。根據(jù)筆者的經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)生這一問題的原因一是評標(biāo)委員會臨時組成，評完標(biāo)后即告解散，評標(biāo)委員會成員只有權(quán)利，基本沒有責(zé)任，權(quán)責(zé)不對等，出于免責(zé)考慮，往往不去對超低價提出質(zhì)疑；二是臨時拼湊的評標(biāo)委員會很難有資深的、對評標(biāo)標(biāo)的成本價熟知的造價專家；三是出于社會壓力。現(xiàn)行階段，我國的招標(biāo)投標(biāo)和政府采購評標(biāo)所面對的項(xiàng)目多為政府投資和國有企業(yè)投資項(xiàng)目，資金來源多為納稅人資金，評標(biāo)委員會選擇低價中標(biāo)比高價中標(biāo)社會壓力相對更高，這也是“騰訊云1分錢中標(biāo)廈門政務(wù)云”“中國電信1分錢中標(biāo)海南政務(wù)云”等不正常現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)的主要原因。

（五）“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”的行業(yè)潛規(guī)則作祟

商人無利不起早，一些無良的最低價中標(biāo)單位，看中的是中標(biāo)后的謀利機(jī)會。一是低中高結(jié)，中標(biāo)后想方設(shè)法去變更設(shè)計(jì)方案、設(shè)備技術(shù)參數(shù)，讓投標(biāo)報價時的工程量和單價歸于無效，重新計(jì)價，實(shí)現(xiàn)低價中標(biāo)高價結(jié)算的目的；二是“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”，做造價咨詢的審計(jì)單位，看中的不是委托單位支付的造價咨詢費(fèi)，而是被審計(jì)單位許諾的“少核減的分成”，吃了被告吃原告；三是搶占市場和看中衍生服務(wù)的機(jī)會，如“1分錢中標(biāo)政務(wù)云”的背后，也出自此原因。

（六）標(biāo)后轉(zhuǎn)包管理缺位

對于轉(zhuǎn)包，大都體現(xiàn)在標(biāo)后管理環(huán)節(jié)，標(biāo)前和標(biāo)中都是以總公司的名義出現(xiàn)的，一般看不出端倪。中標(biāo)后，經(jīng)過幾輪轉(zhuǎn)包實(shí)際實(shí)施人才漸漸浮出水面，低價中標(biāo)單位投標(biāo)承諾與實(shí)際投入不一致，產(chǎn)品和原材料品牌、型號、檔次都可能不對應(yīng)甚至貼牌，標(biāo)后管理的缺位無疑為最低價中標(biāo)和轉(zhuǎn)包敞開了大門。

（七）誠信體系不健全

最低價中標(biāo)和轉(zhuǎn)包屬于惡意和違法行為，理應(yīng)受到法律的嚴(yán)懲。但是由于我國的誠信體系不健全，社會上對上述行為多采用見怪不怪的容忍態(tài)度，致使很多最低價中標(biāo)和轉(zhuǎn)包行為并沒有得到應(yīng)有的懲處，一些招標(biāo)人出于害怕毀約以及再次招標(biāo)影響進(jìn)度等考慮，采用妥協(xié)和“息事寧人”等做法，無疑為不法分子達(dá)到謀利目的和下一次“打一槍放一炮”提供了機(jī)會。

三、解決對策

（一）“放管服”結(jié)合，妥善處理管理過渡問題

建議“放管服”結(jié)合，對于單位資質(zhì)和人員資質(zhì)取消、權(quán)限下放的領(lǐng)域，監(jiān)管部門應(yīng)考慮采用現(xiàn)有其他合法資質(zhì)包含與替代、允許招標(biāo)時以設(shè)置合理技術(shù)準(zhǔn)入門檻等方式解決這些領(lǐng)域法律監(jiān)管空白和突然斷檔的過渡期間的監(jiān)管問題。

（二）理性對待最低價評標(biāo)

建議遵從《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的立法原義，對于技術(shù)復(fù)雜的工程、貨物和服務(wù)類項(xiàng)目優(yōu)先采用綜合評標(biāo)法，對于重要的設(shè)備、材料和機(jī)電產(chǎn)品要在品牌、型號、檔次相對明晰且無歧視條款（至少三家以上供應(yīng)商或制造商滿足）的情況下，采用最低價中標(biāo)方法。監(jiān)管部門應(yīng)保障和服務(wù)于采購人合理的意向性采購訴求，而不是沒有投訴就萬事大吉；采購人應(yīng)樹立主體責(zé)任意識，明白招標(biāo)投標(biāo)的本質(zhì)是競爭和擇優(yōu)，買好買壞最終要采購人接納和承受，而不是只要程序到位和最低價中標(biāo)就省錢省事。

（三）加強(qiáng)對成本價的核算

建議行業(yè)改變傳統(tǒng)的定額計(jì)價模式，逐步與市場價格接軌，人工價該提高的提高，材料價和定額消耗量該降低的應(yīng)降低，材料信息價應(yīng)與材料品牌、型號、檔次相匹配。建議利用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)手段開展各項(xiàng)成本價的核算工作，拿出一個令人信服的成本數(shù)據(jù)，以解決行業(yè)成本價“公說公有理婆說婆有理”的爭議。

（四）加強(qiáng)評標(biāo)環(huán)節(jié)對低價的處理

一是評標(biāo)委員會組成人員中，專業(yè)匹配性要強(qiáng)，以解決評標(biāo)人員“懂”的問題，應(yīng)配置具有造價專業(yè)的人員，對于部分特殊項(xiàng)目應(yīng)允許招標(biāo)人自行選定專家，以解決評標(biāo)委員會對于成本價評判的能力問題。二是要求評標(biāo)委員會認(rèn)為投標(biāo)人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，有責(zé)任要求投標(biāo)人在評標(biāo)現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關(guān)證明材料，投標(biāo)人不能證明其報價合理性的，評標(biāo)委員負(fù)有將其投標(biāo)文件作為無效投標(biāo)處理的責(zé)任和義務(wù)。

（五）破除行業(yè)潛規(guī)則

一是參照世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國等做法，對于超低價中標(biāo)的單位，不受《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》規(guī)定的履約保證金不超過中標(biāo)價10%上限的限制，要求提交額外的履約擔(dān)保，并建議要求采購現(xiàn)金（轉(zhuǎn)賬或電匯）而非保函方式，中標(biāo)價低得越多，交納的額外保證金成級數(shù)增長，讓惡意低價中標(biāo)者“敬而遠(yuǎn)之”；二是事先在招標(biāo)文件中明確允許變更的上限比例（一般不超過中標(biāo)價的10%），讓低價中標(biāo)者“低中高結(jié)”無門。

（六）加強(qiáng)標(biāo)后管理

一是標(biāo)后對人員進(jìn)行管理，通過單位注冊人員交納半年以上的“五險一金”對照甄別人員更換的情況；二是對重要的設(shè)備材料，開標(biāo)前可以考慮設(shè)置樣品，中標(biāo)后進(jìn)行封存，送貨前要再次送樣對照，有需要的，安排送檢合格后方可進(jìn)貨，到貨后進(jìn)行開箱檢驗(yàn)和廠驗(yàn)后才可使用。

（七）加強(qiáng)誠信體系建設(shè)

一是充分利用信用中國、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部“四庫一平臺”、中國政府采購網(wǎng)等信用網(wǎng)站，堅(jiān)決將列入失信被執(zhí)行人和重大稅收違法案件當(dāng)事人名單、政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄名單的失信主體排除在中標(biāo)目錄之外；二是對于惡意低價中標(biāo)、掛靠和轉(zhuǎn)包的投標(biāo)人和供應(yīng)商，放任最低價中標(biāo)的評標(biāo)專家以及不負(fù)責(zé)任、違法違規(guī)的檢測機(jī)構(gòu)和人員要依法作出嚴(yán)肅處理，并且應(yīng)及時將處理結(jié)果公布，應(yīng)當(dāng)記錄“黑名單”的，決不姑息；三是落實(shí)采購人主體責(zé)任，即使招標(biāo)投標(biāo)程序無問題，低價中標(biāo)引發(fā)質(zhì)量問題、安全事故和糾紛的，也要對采購人進(jìn)行追責(zé)。

作者：汪才華

作者單位：江西君和工程顧問有限公司

來源：《招標(biāo)采購管理》