政府服務(wù)采購中項目管理方法的應(yīng)用研究
編者按：
政府購買服務(wù)是各級國家機(jī)關(guān)購買服務(wù)的一項基本制度。本文針對政府購買服務(wù)的整體過程，指出了購買服務(wù)過程中可能出現(xiàn)的部分問題，探討了運(yùn)用項目管理進(jìn)行應(yīng)用研究的可行性與必要性，并在此基礎(chǔ)上圍繞服務(wù)采購的組織結(jié)構(gòu)、進(jìn)度管理和范圍管理設(shè)計出相應(yīng)的項目管理應(yīng)用方法，供業(yè)界參考借鑒。
政府購買服務(wù)（以下簡稱服務(wù)采購）是各級國家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的行為。2020年3月1日，《政府購買服務(wù)管理辦法》施行，在創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和財政支出方式的同時，也為促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造了積極條件。在以往的服務(wù)采購過程中，采購人往往憑借經(jīng)驗(yàn)或建議行事，因此常常遇到反復(fù)修改公告或合同、服務(wù)責(zé)任不清、服務(wù)成效不佳等問題。如果將服務(wù)采購過程系統(tǒng)化、流程化，在采購前期就明確服務(wù)的準(zhǔn)確需求和細(xì)則，積極完善服務(wù)采購管理工作，那么在采購過程中就能有效節(jié)省時間和人力資源，大大提升采購效率。
本文結(jié)合服務(wù)采購整體過程，分析了運(yùn)用項目管理理論及其工具技術(shù)設(shè)計的可行性與必要性，重點(diǎn)對服務(wù)采購的組織結(jié)構(gòu)、進(jìn)度管理和范圍管理作出設(shè)計說明，以期為服務(wù)采購管理過程提供參考方法和有益經(jīng)驗(yàn)。
一
應(yīng)用分析
（一）可行性
根據(jù)現(xiàn)代項目管理學(xué)定義，項目是為達(dá)到特定的目的，使用一定的資源、在確定的期間內(nèi)為特定發(fā)起人提供獨(dú)特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果而進(jìn)行的一次性努力。美國項目管理協(xié)會有限公司（Project Management Institute，簡稱PMI）在其出版的《項目管理知識體系指南》中指出，項目有三個主要的特點(diǎn)：臨時性（一次性），指每一個項目都有確定的開始和結(jié)束時間；獨(dú)特性，指項目要提供獨(dú)特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果；漸進(jìn)明細(xì)，指項目的成果性目標(biāo)是逐步完善的。
分析服務(wù)采購過程可以知道：一次完整的服務(wù)采購過程有具體的開始和完成時間，故服務(wù)采購是一次性過程，具有臨時性特征；由于不同的服務(wù)采購過程存在不同的主體，導(dǎo)致服務(wù)采購的范圍與目標(biāo)不會完全相同，故服務(wù)采購是與眾不同的過程，具有獨(dú)特性特征；服務(wù)采購過程初期，其范圍與目標(biāo)是粗略的，隨著對服務(wù)采購目標(biāo)任務(wù)的理解更為深入，其范圍與目標(biāo)會更加完整和詳細(xì)，故服務(wù)采購是逐步完善的過程，具有漸進(jìn)明細(xì)的特征。
因此，我們可以將服務(wù)采購過程視為一個項目，運(yùn)用項目管理的思想和工具對服務(wù)采購過程進(jìn)行管理，具有可行性。
（二）必要性
整個服務(wù)采購過程包括計劃公告、詢價報價、簽訂合同、履約驗(yàn)收等不同階段，各階段的采購申報審批手續(xù)都需要通過線上網(wǎng)站進(jìn)行操作，但是計劃、安排、組織等工作則需要在線下提前準(zhǔn)備并不斷完善。運(yùn)用項目管理的思想和工具對服務(wù)采購過程進(jìn)行規(guī)劃和控制，不僅能明確任務(wù)目標(biāo)和計劃，防止遺漏或反復(fù)變更修改，而且能節(jié)約時間成本、人力資源，提升服務(wù)采購效率。
因此，將項目管理的思想和工具應(yīng)用于服務(wù)采購過程也具有必要性。
二
項目管理的具體應(yīng)用研究
（一）服務(wù)采購的負(fù)責(zé)人與組織結(jié)構(gòu)
項目內(nèi)部的負(fù)責(zé)人人數(shù)應(yīng)基于項目規(guī)模而定，若項目規(guī)模較小，可以只有1個項目負(fù)責(zé)人，即專職管理員。在服務(wù)采購過程中，可以由采購業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任專職管理員，負(fù)責(zé)采購各階段的計劃安排、組織實(shí)施、監(jiān)督管理工作。在此基礎(chǔ)上，還需安排采購業(yè)務(wù)部門1到2人作為采購專員，完成具體工作任務(wù)。必要情況下，專職管理員還應(yīng)完成上傳下達(dá)、溝通協(xié)調(diào)等工作，并及時防范風(fēng)險或處理問題。
通常情況下，服務(wù)采購的組織結(jié)構(gòu)可以分為項目型和矩陣型兩種類型。
1.一般性服務(wù)采購
一般性服務(wù)采購?fù)ǔＪ轻槍θw內(nèi)部人員的服務(wù)，如物業(yè)管理、保潔服務(wù)等。這類情形下，一方面，各項工作均由采購業(yè)務(wù)部門完成，不需要其他職能部門人員兼職參與；另一方面，專職管理員擁有較高的管理控制權(quán)限，采購專員均全職參與工作。因此，可以將該類型服務(wù)采購的組織結(jié)構(gòu)視為一個項目型結(jié)構(gòu)。該類結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是專職管理員能對任務(wù)統(tǒng)一安排管理，監(jiān)督控制與溝通協(xié)調(diào)更加便捷。
2.特殊性服務(wù)采購
特殊性服務(wù)采購是針對一個或幾個業(yè)務(wù)部門的工作需求，如專業(yè)資料印刷、網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)服務(wù)等。這類服務(wù)由于受技術(shù)因素影響較大，需要專職管理員協(xié)調(diào)部門主管，安排部門專業(yè)工作人員共同參與采購工作。因此，可以將該類服務(wù)采購的組織結(jié)構(gòu)視為一個矩陣型結(jié)構(gòu)。該類結(jié)構(gòu)能降低跨職能部門間協(xié)調(diào)合作難度，較好地平衡人力、時間等資源。
（二）服務(wù)采購的進(jìn)度管理
項目管理的對象是項目，即一系列的臨時任務(wù)。服務(wù)采購過程的各階段也包含一系列不同的臨時性任務(wù)。一般情況下，采用在線詢價的方式，具體流程包括采購計劃備案、發(fā)起詢價單及審核、供應(yīng)商報價、采購人確認(rèn)成交結(jié)果、供應(yīng)商起草合同，以及合同簽訂和備案、驗(yàn)收。
里程碑清單是項目進(jìn)度管理的主要工具，用來確定項目各階段重點(diǎn)任務(wù)及其完成時間節(jié)點(diǎn)。根據(jù)服務(wù)采購任務(wù)目標(biāo)及詢價流程，綜合考慮時間、環(huán)境等影響因素，可以對采購過程進(jìn)行階段劃分，形成重要活動節(jié)點(diǎn)，制作里程碑計劃圖（見表1），用于服務(wù)采購的進(jìn)度管理。需要注意的是，由于服務(wù)采購計劃備案階段需要在采購平臺進(jìn)行線上申請并提供服務(wù)要求標(biāo)準(zhǔn)說明，通過后才可發(fā)布詢價公告。基于此，專職管理員需將收集需求和完善文件工作安排在服務(wù)采購活動的前期完成，并及時完善和盡量明確主要需求，避免收集需求環(huán)節(jié)持續(xù)反復(fù)，從而節(jié)省時間和人力成本。
一般性服務(wù)采購，通?？梢杂蓪Ｂ毠芾韱T安排完成所有環(huán)節(jié)工作。
特殊性服務(wù)采購，因?yàn)閷I(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，需要由組織內(nèi)業(yè)務(wù)部門人員自行完成收集需求工作。業(yè)務(wù)部門應(yīng)將需求明細(xì)（技術(shù)指標(biāo)、資質(zhì)要求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等）交付采購專職管理員，以便其安排下一步工作。另外，確認(rèn)成交結(jié)果、簽訂合同、履約驗(yàn)收、總結(jié)收尾等工作需要業(yè)務(wù)部門與采購部門共同完成。據(jù)此，可以制作相應(yīng)的項目責(zé)任分配表。
（三）服務(wù)采購的范圍管理
1.收集需求
需求管理是項目范圍管理的重要環(huán)節(jié)。合理運(yùn)用需求管理的各種工具，形成需求文件，能夠?yàn)槊鞔_服務(wù)采購的范圍與目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。因此，應(yīng)當(dāng)重視服務(wù)需求管理并認(rèn)真落實(shí)。
項目需求包括業(yè)務(wù)需求、干系人需求、解決方案需求、過渡需求、質(zhì)量需求、需求相關(guān)條件與制約因素等。具體到服務(wù)采購，應(yīng)主要從業(yè)務(wù)需求、干系人需求、質(zhì)量需求、需求相關(guān)條件與制約因素四個方面來考量。業(yè)務(wù)需求是服務(wù)采購的目標(biāo)，也指完成服務(wù)過程所需要的具體工作任務(wù)；干系人需求是指服務(wù)對象群體及其他相關(guān)人員提出的意見或要求；質(zhì)量需求則需要確定服務(wù)完成的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
收集需求的工具與技術(shù)有文件分析、問卷調(diào)查、標(biāo)桿對照、群體決策等。針對業(yè)務(wù)需求，可以考慮采用文件分析、問卷調(diào)查和標(biāo)桿對照。
首先，將文件分析與標(biāo)桿對照相結(jié)合，先分析往期服務(wù)采購的歷史數(shù)據(jù)文件，再參考對照其他組織同類型服務(wù)采購的文件，對業(yè)務(wù)需求、質(zhì)量需求作出初步要求，形成一套基本需求文件初稿。
其次，采用訪談或問卷調(diào)查的形式，對服務(wù)涉及的所有干系人進(jìn)行需求調(diào)查。項目干系人是指能影響項目決策、活動或結(jié)果的個人、群體和組織，以及被項目決策、活動或結(jié)果影響的個人、群體和組織。在項目初期，就需要識別干系人，并分析其利益層次和潛在影響。舉例來說，一般用于服務(wù)內(nèi)部人員的服務(wù)采購，如物業(yè)保潔、車輛維修養(yǎng)護(hù)服務(wù)等，需要聽取內(nèi)部人員的意見建議，從而為其正常生產(chǎn)工作提供保障。另外，小型服務(wù)采購也可以采用意見征集方式，在固定時限內(nèi)公布需求，鼓勵內(nèi)部干系人提出建議，并積極響應(yīng)完善，以簡化流程、提高效率。在上述征集意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善需求文件。
除業(yè)務(wù)需求、干系人需求外，還應(yīng)注意考慮需求相關(guān)條件與制約因素，尤其要兼顧專業(yè)性和全面性。如印刷服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)采購中，技術(shù)要求與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)往往較高，需要參考專業(yè)人員的權(quán)威意見，應(yīng)盡可能征求專業(yè)建議，并進(jìn)行綜合考慮。同時，還需供應(yīng)商提供營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證明、信用記錄等材料。
2.明確服務(wù)范圍
定義服務(wù)范圍是指在收集需求工作完成的前提下，明確哪些需求應(yīng)包含在服務(wù)范圍內(nèi)，以及為滿足需求而必須開展的所有工作。
引導(dǎo)式研討會是定義范圍常用的有效方式之一。引導(dǎo)式研討會是一種快捷高效的方式，能快速定義跨職能需求并協(xié)調(diào)干系人差異。具體操作方式如下：集合不同專業(yè)或崗位的主要干系人（5~10人），針對收集需求階段形成的需求文件，通過集中研究討論來定義服務(wù)需求及所需工作，最后歸納匯總，形成服務(wù)范圍說明書。
服務(wù)范圍說明書可以從范圍描述（包含服務(wù)需求和工作要求）、合同要求、履約標(biāo)準(zhǔn)、除外責(zé)任、制約因素、假設(shè)條件等方面進(jìn)行整理完善。一份完整的服務(wù)范圍說明書應(yīng)能讓供應(yīng)商對買方的需求有較為清晰的了解，便于其提供相應(yīng)質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。
服務(wù)采購的合同內(nèi)容可以包括：①服務(wù)名稱；②服務(wù)的目標(biāo)、任務(wù)、具體內(nèi)容；③服務(wù)人員配置和工作職責(zé)；④服務(wù)的質(zhì)量要求；⑤服務(wù)的具體時間和地點(diǎn)；⑥保密條款；⑦違約責(zé)任承擔(dān)及爭議處理；⑧服務(wù)驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)和方法；⑨服務(wù)項目費(fèi)用、服務(wù)費(fèi)用支付方式和期限等。其中，除服務(wù)內(nèi)容、工作職責(zé)、質(zhì)量要求等基本內(nèi)容外，還應(yīng)注意明確服務(wù)的試用期、驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)和方法、服務(wù)費(fèi)用支付方式和期限。具體做法可考慮規(guī)定試用期限并預(yù)留部分服務(wù)費(fèi)用，待服務(wù)驗(yàn)收通過后，再將預(yù)留費(fèi)用支付給供應(yīng)商。試用期限與預(yù)留費(fèi)用需要在發(fā)布詢價公告階段予以說明，并在合同中體現(xiàn)。
（四）服務(wù)采購的績效審計與收尾
服務(wù)采購的績效審計，需要審核服務(wù)的質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)。在服務(wù)試用期期間，可逐項列出服務(wù)條款內(nèi)容并設(shè)立評分區(qū)間，抽取內(nèi)部主要工作人員對其打分測評，得到一個參考值，以此判斷服務(wù)能力是否達(dá)到要求。
服務(wù)采購的收尾是一個清算與總結(jié)的過程，需要確認(rèn)服務(wù)采購是否全部完成，并向供應(yīng)商支付最后的款項，收集整理服務(wù)采購的過程文檔、合同文件和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并歸檔，作為今后服務(wù)采購的參照和審計稽查的依據(jù)。
三
成效及展望
目前，上述管理方式已成功應(yīng)用于筆者所在單位的印刷服務(wù)采購及物業(yè)管理服務(wù)采購實(shí)踐中，并取得了良好的應(yīng)用成效，采購效率及采購期望值均得到有效提升。在服務(wù)采購管理實(shí)踐中，項目管理的質(zhì)量、成本、時間、人力資源等理論工具仍有待深入發(fā)掘與應(yīng)用，隨著實(shí)踐的不斷深入，期待能夠有更多更好的實(shí)踐成果獲得廣泛推廣與深入應(yīng)用。
作者：陳艷芳
作者單位：桂林市科學(xué)技術(shù)情報研究所
來源：《招標(biāo)采購管理》2023年第6期
