PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別
一、前言
面對(duì)日趨增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，政府部門由于資金緊缺，以及缺乏長(zhǎng)期而有效的經(jīng)營(yíng)管理，開始越來越多地轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，求助于私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，PPP模式在全世界的應(yīng)用成為一種趨勢(shì)。但PPP模式亦是一把雙刃劍，它能解決政府發(fā)展公用事業(yè)資金不足的瓶頸，通過市場(chǎng)機(jī)制可以更加靈活地運(yùn)作，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，因而與傳統(tǒng)模式相比，PPP模式被視為一種更具社會(huì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方式，但是如果應(yīng)用不當(dāng)，亦會(huì)給政府、公眾及私人機(jī)構(gòu)造成損害，導(dǎo)致公私兩敗俱傷的局面。我國PPP項(xiàng)目實(shí)踐表明，公私雙方的合作機(jī)制仍很不完善，雙方短期化傾向嚴(yán)重。政府傾向于將更多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給私營(yíng)部門，特別是私營(yíng)部門不能有效管理的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施無法達(dá)到預(yù)想效果，因而要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理。
PPP項(xiàng)目具有特許經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)、資金需求量大、技術(shù)復(fù)雜、參與者多且相互權(quán)利、義務(wù)交錯(cuò)等特點(diǎn)。一般來說，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)明顯大于一般建筑工程項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目在立項(xiàng)、投融資、設(shè)計(jì)、施工、交付使用、營(yíng)運(yùn)維護(hù)、移交等各個(gè)階段都存在大量的不確定性因素，容易受到社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、工程管理建設(shè)環(huán)境等諸多因素變化的影響。
風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)管理的第一步，是在收集資料和調(diào)查研究之后，運(yùn)用各種方法對(duì)潛在的及存在的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)的歸類和識(shí)別，其中最重要的工作是了解并找出項(xiàng)目所有可能遭受損失的來源，即項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素。風(fēng)險(xiǎn)如果不能被識(shí)別，它就不能被有效地管理，本文通過梳理與總結(jié)國內(nèi)外專家和學(xué)者的研究，系統(tǒng)全面地識(shí)別了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素，為PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理提供了基礎(chǔ)。
二、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別
風(fēng)險(xiǎn)管理首先必須識(shí)別和分析評(píng)價(jià)潛在的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，分析風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性和危害程度，這是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中最重要的步驟。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理人員若不能準(zhǔn)確地識(shí)別項(xiàng)目面臨的所有潛在風(fēng)險(xiǎn)，就失去了處理這些風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī)，就將無意識(shí)、被動(dòng)地自留這些風(fēng)險(xiǎn)。
風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別包括確定風(fēng)險(xiǎn)的來源、風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的條件，描述其風(fēng)險(xiǎn)特征和確定哪些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生影響。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別并非一蹴而就的事情，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目過程中自始至終反復(fù)進(jìn)行。一旦風(fēng)險(xiǎn)被識(shí)別出來，通常就可以開發(fā)甚至實(shí)施簡(jiǎn)單和有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。
近年來，與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別相關(guān)的文獻(xiàn)已經(jīng)非常多，涉及各種各樣的方法，例如核查表法、情景分析法、專家調(diào)查法（個(gè)人判斷法、頭腦風(fēng)暴法、德爾菲法）等，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別也不例外，在實(shí)際的操作中，PPP項(xiàng)目的識(shí)別是以上一種或幾種識(shí)別方法的綜合運(yùn)用，從而使得風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別較為客觀和全面。本文對(duì)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素分別按照系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類識(shí)別，非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)按照PPP項(xiàng)目的實(shí)施階段進(jìn)行分解并逐一識(shí)別。
1. 系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)
系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)帶有普遍性，對(duì)于市場(chǎng)中的所有PPP項(xiàng)目均有影響。系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的各個(gè)階段，項(xiàng)目在立項(xiàng)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)直到移交的全過程都可能受到系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的影響。系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)可以繼續(xù)細(xì)化為政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)四大類。PPP項(xiàng)目的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)如圖1所示。
(1）政治風(fēng)險(xiǎn)
PPP項(xiàng)目更容易受到項(xiàng)目所在國政治局勢(shì)的影響。而且PPP項(xiàng)目一旦建成即形成固定資產(chǎn)，無法轉(zhuǎn)移。項(xiàng)目所在國的社會(huì)動(dòng)蕩及權(quán)力的更迭以致違約，均會(huì)影響到項(xiàng)目投資者的收益。PPP項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)因素的來源和造成的影響如表1所示。
(2）法律風(fēng)險(xiǎn)
PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)、政府政策等的變化會(huì)引起項(xiàng)目各參與方的權(quán)益、義務(wù)的變化，進(jìn)而會(huì)引起風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)因素的來源和造成的影響如表2所示。
(3）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)
PPP項(xiàng)目所在的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境會(huì)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生潛在的不利影響。外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境包括世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國家經(jīng)濟(jì)環(huán)境及相關(guān)行業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)因素的來源和造成的影響如表3所示。
(4）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)
指PPP項(xiàng)目所在地的社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，各個(gè)階層和各種行業(yè)中存在的形式各異的風(fēng)俗、習(xí)俗、習(xí)慣、文化、秩序等引起的制約及阻礙項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的不穩(wěn)定性因素。PPP項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)因素的來源和造成的影響如表4所示。
2. 非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)
非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目實(shí)施和營(yíng)運(yùn)過程中出現(xiàn)的與項(xiàng)目本身相聯(lián)系的各種潛在風(fēng)險(xiǎn)。非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)按階段可以細(xì)化為前期階段風(fēng)險(xiǎn)、融資階段風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)階段風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)階段風(fēng)險(xiǎn)、移交階段風(fēng)險(xiǎn)和多階段風(fēng)險(xiǎn)。其中，多階段風(fēng)險(xiǎn)是指可能在不止一個(gè)項(xiàng)目階段發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)如圖2所示。
(1）前期階段風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目的前期階段風(fēng)險(xiǎn)大，也難于管理，如果此階段的風(fēng)險(xiǎn)未能正確地被識(shí)別，則將為建設(shè)階段埋下隱患，增加風(fēng)險(xiǎn)管理的難度，甚至導(dǎo)致難以補(bǔ)救的后果。PPP項(xiàng)目的前期階段的風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)因素的來源和造成的影響如表5所示。
(2）融資階段風(fēng)險(xiǎn)
PPP項(xiàng)目中，由于貸款金額巨大，PPP項(xiàng)目面臨著巨大的融資風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目的融資階段的風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)因素的來源和造成的影響如表6所示。
(3）建設(shè)階段風(fēng)險(xiǎn)
這一階段的風(fēng)險(xiǎn)因素很多，來源也相當(dāng)廣泛，直接影響到工程項(xiàng)目能否順利完工。許多因素都會(huì)導(dǎo)致工程成本超支和工程延誤，而工程延誤除了會(huì)導(dǎo)致成本增加，還對(duì)營(yíng)運(yùn)階段有影響。PPP項(xiàng)目的建設(shè)階段的風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)因素的來源和造成的影響如表7所示。
(4）運(yùn)營(yíng)階段風(fēng)險(xiǎn)
運(yùn)營(yíng)階段是PPP項(xiàng)目最重要的階段，直接關(guān)系到項(xiàng)目的收益。在此階段的風(fēng)險(xiǎn)極為復(fù)雜，并且在漫長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)期中，這些風(fēng)險(xiǎn)相互作用、相互影響，處于動(dòng)態(tài)變化中。PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段的風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)因素的來源和造成的影響如表8所示。
作者：張興旺，中國建設(shè)工程造價(jià)管理協(xié)會(huì)；穆詩煜、李秀平，中信工程項(xiàng)目管理(北京)有限公司
來源：《招標(biāo)采購管理》
